Съездив недавно в ЮАР, я написал статью о кризисных явлениях в этой стране, которая вызвала множество комментариев в духе «А что ты предлагаешь взамен?» Допустим, все признали, что деколонизация Африки была большой ошибкой, местные правительства коррумпированы и неэффективны, а делать-то что? Ведь мирового правительства нет, принцип суверенитета стран лежит в основе системы международного права, а идеи о пользе деколонизации, всеобщем равенстве и прочие левацкие нарративы популярны не только в бывших колониях. В ответ я попробовал сформулировать несколько более-менее реалистичных идей о том, как можно было бы политически приемлемо исправить некоторые ошибки деколонизации.

Понятно, что в современном мире, в котором ядерная держава ведет агрессивную войну, проблемы беднейших государств отходят на второй план, и при взгляде из сегодня некоторые мои предложения выглядят несколько утопично. Однако у меня мало сомнений в том, что с течением времени проблема failed states будет только нарастать и мировому сообществу придется что-то с ней делать. Иными словами, формулируя свои предложения, я стремился к их реалистичности в условиях мира образца середины нулевых, когда не было открытой конфронтации между крупнейшими державами, а мировое сообщество было готово к большей кооперации в решении мировых проблем.

Признаюсь сразу, что эта штудия для меня важна совсем не потому, что я как-то особенно увлечен благополучием беднейших стран мира. Мой интерес к этой области возник довольно давно, после того как, поработав и в российской власти, и в российской оппозиции и равно разочаровавшись в обеих, я пришел к мысли, что внешнее управление силами бюрократов, выросших в других культурных условиях, является лучшим возможным решением даже для России и стран сходного с ней уровня развития. Просто на примере очевидных failed states гораздо легче сначала обосновать необходимость, а затем экспериментально доказать эффективность отдельных элементов внешнего управления, а также отработать его ключевые механизмы. Если через десятилетия их эффективность не будет вызывать сомнений, защищать свое право суверенно жить плохо будет политически сложнее не только в failed states.

В качестве отправной точки для дальнейших рассуждений я изложу несколько фактов и гипотез (о некоторых я уже писал), на которые буду опираться в дальнейших рассуждениях.

1. Целый ряд стран мира в течение уже нескольких десятилетий демонстрируют постоянную политическую нестабильность и негативную динамику большинства социально-экономических показателей. В основном это бывшие колонии в Африке: 9/10 стран, чей подушевой ВВП сегодня ниже уровня 1960 года, освободились от колониальной зависимости в шестидесятых.

2. Большинство таких стран и территорий — постоянные получатели масштабной экономической помощи от развитых стран и благотворительных организаций. По данным Всемирного банка, шесть стран и территорий получают в качестве помощи более 30% ВВП, около 40 стран и территорий — более 10% ВВП. Иначе говоря, в мире есть 30–40 стран, иностранная помощь которым превышает 1/3 доходов их собственных правительств, и около 10 стран, международная помощь которым превышает доходы их собственных правительств, у некоторых — кратно.

3. В районе 80–90% международной помощи (не путать с кредитами или инвестициями) поступает таким странам от правительств и благотворительных организаций развитых стран. Развитые страны (их граждане) также являются основными донорами и институтов развития, и большинства частных благотворительных организаций. Т.е. развитые страны в лице большого числа акторов и так по факту несут основные расходы по содержанию failed states. Прекращение такой помощи будет означать масштабную гуманитарную катастрофу. Предоставление же ее на таких основаниях, как сейчас, редко где способствует заметному улучшению ситуации.

4. Значительная часть помощи разворовывается местными элитами или тратится неэффективно.

Фонды и организации, которые ⁠администрируют свои программы помощи сами, ⁠присылают менеджмент и контролеров ⁠из развитых стран, что позволяет повысить ⁠эффективность выполнения программ. Однако по ⁠очень многим направлениям физически сложно реализовывать программы ⁠помощи ⁠без вовлечения местной коррумпированной бюрократии. Иными словами, мы можем на большой выборке примеров наблюдать, что, во-первых, доноры из развитых стран и так стремятся по возможности администрировать оказываемою помощь силами сотрудников из развитых стран; во-вторых, внешнее администрирование помощи демонстрирует гораздо большую эффективность в сравнении с администрированием силами местных правительств.

5. Проблемы failed states становятся общемировыми и влияют на развитые страны сразу по нескольким направлениям: беженцы, защита окружающей среды, глобальное потепление и т.д.

6. Гипотеза о том, что эффективность местной бюрократии можно повысить лишь за счет формального внедрения неких прогрессивных институтов (законов), была многократно опровергнута практикой. Хорошие законы в исполнении бюрократов, выросших в отсталой культуре, моментально искажались, коррупция не снижалось и даже гражданского мира удалось добиться далеко не всем.

По моему глубокому убеждению, единственная реальная возможность повысить эффективность государственного управления failed states быстро — за 10, а не за 300 лет — это массированное привлечение в местную бюрократию выходцев из развитых стран,

которые сформированы в иной культуре и опасаются антикоррупционного законодательства своих стран.

Описанная выше диспозиция при наличии достаточной координации и политической воли на стороне доноров может вполне логично развиваться в направлении формирования единой координирующей структуры доноров, санкционирующей предоставление failed states помощи со стороны любого ее участника только при условии выполнения определенных требований. (Прямой аналог: списание долгов в рамках Парижского и Лондонского клубов или предоставление кредитов Всемирного банка возможно только при условии согласования соответствующей страной своей экономической программы с МВФ).

Помощь бедным странам и сегодня оговаривается множеством условий, однако они индивидуальны, разнятся от страны к стране и не предполагают ни комплексности, ни существенного вмешательства в вопросы, напрямую не связанные с целями оказываемой помощи. На мой взгляд, необходимо уйти от ситуации, когда каждый благотворитель договаривается с местными властями о собственных условиях, к ситуации, когда действие любых благотворителей из развитых стран в определенном failed state допускается только при условии того, что этот failed state принял и выполняет весь объем типовых условий предоставления помощи, разработанный и координируемый на уровне G7/ОЭСР. Благотворители могут выдвигать свои индивидуальные условия сверх типовых, но не могут работать с теми failed states, которые не приняли типовых. Таким образом, failed states будут поставлены перед довольно жестким выбором.

Содержание типовых условий помощи делится на две составляющие: собственно экономическую, которую я рассмотрю в этой статье, и силовую (политико-полицейскую), с которой все значительно сложнее и которую я рассмотрю с иного ракурса в следующем тексте.

При формулировке линий и условий внешнего управления failed states в экономической сфере я отталкивался от трех ключевых факторов/ограничений. Во-первых,

интересы стран-доноров и высшей политической элиты failed states могут совпадать в вопросах ограничения низовой коррупции и повышения эффективности работы конкретных административных органов, однако они полностью расходятся в вопросах верховой коррупции.

Поэтому на первом этапе имеет смысл сосредоточиться на сферах максимально далеких от коррупционных интересов высшего политического руководства, разграничив зоны вмешательства (в том числе в интересах центральных элит за счет снижения низовой коррупции) и зоны сохранения текущих практик.

Во-вторых, никто на Западе не готов принимать на себя политическую ответственность за экономические решения и возможные издержки реформ в failed states. На уровне определения целей экономической политики и решения наиболее острых политических вопросов по линии «налоги-социальная поддержка» доноры могут обладать правом вето в духе «под такое не дадим денег», но не должны навязывать отдельные, особенно непопулярные, решения. Основной акцент вмешательства должен быть смещен на правоприменение и более эффективную реализацию целей и программ, политическую ответственность за которые несут местные правительства.

В-третьих, в силу затрудненности и дороговизны физического перемещения большого числа управленцев из развитых стран в failed states предпочтение стоит отдавать тем линиям вмешательства, которые можно осуществлять преимущественно дистанционно.

Описанным критериям, в порядке убывания эффективности внешнего вмешательства, соответствуют следующие сферы.

Судебная система

Уже сегодня отдельные страны, например, Сингапур, Дубай или Казахстан, создали в составе своих финансовых центров специальные судебные органы (SIAC, DIFC, МФЦА), состоящие из иностранных, преимущественно бывших английских, судей и рассматривающие дела в соответствии с английским общим правом и правилами ЮНСИТРАЛ. Споры резидентов особых зон и/или любых компаний, подчинивших свои взаимоотношения юрисдикции подобных судов, рассматриваются в них, а не в обычных судах этих стран. Во многих государствах из числа бывших колоний последние несколько десятилетий и так действовала/действует практика использования международных судебных инстанций, подразумевающая возможность подачи апелляции на решения местных уголовных и гражданских судов (в частности, JCPC или CCJ). Ряд государств — от Брунея до Намибии и от Лихтенштейна до Белиза — практикует включение иностранных судей, в отставке или даже действующих, в состав своих конституционных и/или высших апелляционных судов.

Т.е. практика аутсорсинга некоторых функций судебной системы иностранным/международным судам или судьям и так довольно обширна и в целом успешна.

При этом практика перенесения судебных слушаний в интернет в условиях пандемии резко расширяет возможности разрешения хозяйственных споров в failed states с участием менее коррумпированных судей развитых стран даже без их физического присутствия на территориях failed states. Плюсы такого переноса очевидны: снижение коррупции, меньшая подверженность иностранных судей давлению административной власти, более качественное (в среднем) образование, отсутствие личных связей с местными кланами и т.д. В результате использования иностранных судей постепенно сложится лучшая защита прав собственности failed states и снизится оценка страновых рисков потенциальными инвесторами.

Для начала можно передать в компетенцию иностранных судей крупные хозяйственные споры на уровне апелляционной инстанции. Даже это способно увеличить уверенность инвесторов и дисциплинировать местных судей первой инстанции. Впоследствии, с большими сложностями, можно распространять подобную практику на первые инстанции и некоторые составы уголовных дел. В этой области дело за малым: формулирование вариантов аутсорсинга функций судебной системы (можно на базе существующих западных и международных структур) и включение требований об обязательности такого аутсорсинга при предоставлении определенному failed states международной помощи.

Сложности тоже две: во-первых, эффективное правоприменение требует передачи под внешнее управление еще и службы судебных приставов, что создает целый комплекс проблем, связанных с силовой составляющей (к этой проблеме я вернусь в следующей статье); а во-вторых, услуги западных судей стоят крайне дорого, их придется оплачивать за счет доноров (а эту проблему рассмотрю в конце этого текста).

Таможня, налоги и госзакупки

Болгария — наглядный пример того, как выглядит и какие результаты дает внешний контроль над таможней. В 2000 году там привлекли к осуществлению контроля над своей таможенной системой Crown Agents.

(Небольшое отступление: существующая ныне в виде некоммерческой организации Crown Agents возникла 270 лет назад как раз для оптимизации управления английскими колониями. А в период деколонизации 1950–70-х Crown Agents стала на коммерческой основе выполнять для некоторых бывших колоний те функции государственного управления, с которыми они сами эффективно не справлялись.)

Так вот, в Болгарии в 2000 году, помимо некоторых изменений в таможенных правилах, Crown Agents сформировала из своих сотрудников, преимущественно иностранцев, специальные группы, которые занимались проверками работы болгарских таможенников, причем не только на самой таможне, но и за ее пределами, проверяя уже прошедшие таможню грузы в случайных местах по обе стороны от границы. Информацию о том, какие именно партии товаров подозрительны, предоставляло разведывательное подразделение Crown Agents. Проверки были не тотальными, а избирательными, т.е. речь шла не о тотальной замене болгарских таможенников на иностранцев, а о внешнем для государства контролирующем органе.

В течение первых двух лет работы этой программы доходы болгарского бюджета от таможенных сборов увеличились на 52%.

Сходные программы, подразумевавшие ту или иную степень привлечения внешней для страны структуры для контроля над таможней, Crown Agents реализовывали, в частности, в Македонии, Албании, Судане, Эфиопии, Кыргызстане и Гане. Результаты были разные, преимущественно, хотя и не только, позитивные.

Таможня — едва ли не самая удобная сфера для борьбы с коррупцией силами внешних для страны структур. При налаженном обмене информацией данные о торговой операции между двумя странами можно сопоставлять, и внешнему международному контролеру делать это даже легче. Если над таможней failed states будет висеть постоянная угроза международной проверки, масштабы воровства резко сократятся. (Как показывает опыт, после этого таможенники сначала уйдут в сферу вымогательства взяток, искусственно затягивая оформление грузов, но это следующий этап реформы, и он также может контролироваться извне).

Единственный критически важный момент — последующее наказание таможенников за выявленные злоупотребления.

По практике с этим постоянно возникают проблемы, и обязательство наказывать должно быть одним из ключевых условий, выдвигаемых failed states при предоставлении международной помощи.

Точно так же система работает и в госзакупках. Уже сегодня такого рода контроль — это условие выделения денег на различные программы помощи от Всемирного банка правительств развитых стран. Контроль над закупками в рамках отдельных программ и проектов в странах третьего мира успешно осуществляют те же Crown Agents и другие похожие структуры из развитых стран. Распространение подобной практики на весь комплекс госзакупок failed states реализуется относительно легко.

С налогами все сильно сложнее, однако при условии достаточной степени цифровизации данных по ряду направлений внешний контроль также может быть эффективен. В развитых странах и. например, в России проверка как самих налогоплательщиков, так и нижестоящих налоговых инспекций осуществляется в том числе на основе той или иной формы балльной системы оценки рисков. Если у вас есть большая статистическая база, вы можете на основе систематического анализа данных выявлять некоторые соотношения между разными рядами цифр как рискованные, выстраивать шкалу вероятности нарушений и, руководствуясь этой автоматизированной оценкой риска уклонения от налогов или коррумпированности местных инспекций, проводить проверки. Выявляющую риски структуру легко вынести за пределы страны. Такого рода структура, оценивающая риски сразу для нескольких стран, была бы дешевле и обладала бы большим объемом данных, который можно было бы использовать в том числе для межстранового сопоставления. А чиновники внутри отдельного failed states не будут знать, по каким линейкам и метрикам они контролируются. Проблема, как и в случае с таможней, в неотвратимости наказания безотносительно клановой принадлежности виновных.

Биржи, банки и другие сложные материи

Есть целый ряд сфер в области финансов и налогообложения, в которых и сами развитые страны смогли только сравнительно недавно наладить эффективное правоприменение и борьбу с некоторыми типами злоупотреблений. Некоторые из этих сфер в failed states практически не развиты, некоторые (например, банки) и так вынуждены соответствовать Базельским стандартам или требованиям FATF. Интервенция в эту сферу вызовет минимум противодействия элит failed states сейчас, пока потенциальные коррупционные доходы невелики, а собственные профессиональные компетенции в ее регулировании у местных элит отсутствуют. Однако контроль над этой сферой, во-первых, может стать заделом на будущее, а во-вторых, дополнительной площадкой для обкатки механизмов взаимодействия failed states и бюрократии на аутсорсинге.

Я могу продолжить этот ряд примеров, но полагаю, что принципы и так понятны. Как минимум на первом этапе те функции, которые я предлагаю передавать на принудительный аутсорсинг, не заменяют (и даже не претендуют на прерогативы) тех должностей и институтов, которые в соответствии с современным западным мейнстримом должны быть выборными и подотчетными избирателям. Они также не претендуют на большую часть коррупционных доходов политической элиты.

Фокус — на то, чтобы снизить уровень коррупции и обеспечить лучшее правоприменение тех норм, которые и так по факту существуют в failed states.

При осторожной и корректной реализации такой подход, на мой взгляд, вряд ли будет восприниматься резко негативно как населением, так и политическими элитами самих failed states.

Новые принципы помощи failed states логично сначала обкатать на нескольких пилотных экспериментах, позитивные результаты которых существенно облегчат дальнейшее тиражирование данного опыта на другие страны. Для пилота достаточно двух-трех очень бедных failed states, критически зависимых от получения экономической помощи и живущих при относительном гражданском мире, причем их можно не принуждать, а заинтересовывать (грубо говоря, подкупать) в реализации такой программы. У меня мало сомнений, что результат будет весьма впечатляющим и позволит создать политические предпосылки для того, чтобы на следующих этапах перейти к ультимативной увязке получения failed states любой помощи и внедрения подобных программ.

Существенная проблема — то, что услуги бюрократов и судей из развитых стран весьма дороги и их придется оплачивать централизованно. Для самых бедных и маленьких failed states это, может быть, будет и не так существенно (очень приблизительно — единицы процентов от получаемой ныне помощи). Однако для крупных failed states, получающих сегодня меньший объем помощи в процентах ВВП, содержание аппарата внешнего контроля может обойтись в десятки процентов от суммы совокупной помощи. Благотворительные организации, собирающие деньги на помощь голодающим детям, вряд ли захотят тратить значительную часть ее объема на содержание сытых западных чиновников. Однако у меня нет никаких сомнений, что

в среднесрочной перспективе системы внешнего контроля и борьбы с коррупцией сэкономят для failed states гораздо больше денег, чем потребуют на свое содержание.

Однако сформулировать, как политически перестроить потоки от самых разнообразных доноров и кто возьмет на себя содержание централизованных структур, будет действительно сложной задачей.

Вопрос, как сохранить в failed states политическую стабильность и построить легитимные механизмы силового обеспечения правоприменения со стороны внешних структур, я разберу в следующей статье.