Это последняя статья из цикла по мотивам книги Mikhail Khodorkovsky «Как убить Дракона? Пособие для начинающих революционеров». (Далее везде знак (0) будет означать ссылку на подробное обоснование какого-то из изложенных в тексте тезисов, приведенную в первом комментарии).
1. Книга Ходорковского представляет собой свод типичных представлений российской «прогрессивной общественности», о том как «нам» следует изменить Россию. Свод, сделанный качественно, с избеганием или смягчением многих типичных заблуждений этой общественности свойственных.
С различными составляющими этих представлений можно спорить или соглашаться, что я и делал в предыдущих частях. В этой я попробую высказать свои соображения по поводу данных представлений как единой системы взглядов, которая, характеризуется набором иллюзий более общего порядка, к каковым, на мой взгляд, относятся:
(i) «Иллюзия нормальных мы». Иными словами представления, что среднестатистические россияне мало отличаются от среднестатистических датчан и для благоденствия достаточно перенести правильные институты, которые в любом обществе будут «правильно» работать.
(ii) «Иллюзия виноватых они». Попытка видеть причины всех бед в Путине, авторитаризме, коррумпированной бюрократии, нечестных олигархах и прочих внешних для рассуждающих акторов, которых достаточно устранить и ситуация резко улучшится. Виноватых и правда полно, но в большинстве случаев они не причина, а следствие. Кроме того, надо помнить, что «они» вышли из «нас». И если из «нас» выходят такие «они», то наверное что-то не так с «нами».
(iii) «Иллюзия прорывных решений». Представления о том, что существуют некие важные институциональные решения (дизайн), внедрение которых позволит быстро решить застарелые проблемы.
Далее я попробую поговорить об этих иллюзиях подробно.
2. «Прогрессивная общественность» воспринимает институциональную теорию примерно следующим образом. «Вот есть страны богатые – у них такие-то институты, а вот есть страны бедные, где другие институты, потому они и бедны. Давайте перенесем «правильный» институт в бедную страну, она разбогатеет». При этом не учитывается, что те или иные правовые институты попадают в среду из сложившихся неформальных практик, накладываясь на определенные культурные нормы и стереотипы поведения. Данная агрессивная среда часто трансформирует содержание институтов на прямо противоположное.
Примеров дословного копирования законодательства развитых стран развивающимися огромное количество, но большинство из них привели к весьма ограниченным результатам. Либерия еще в XIX в. воспроизвела конституцию США и скопировала значительную часть американской правовой системы, однако до сих пор является одной из беднейших стран мира.
Покидая колонии в 1960-х, европейцы оставили в большинстве из них собственную правовую систему (часто дословно состоящую из всего свода правовых норм метрополии), относительно эффективно работающие государственные институты, а в некоторых случаях независимые СМИ и даже системы демократического представительства. С уходом европейцев эти институты в большинстве случаев быстро деградировали (нет возможности обосновать данный тезис подробно, об особенно рельефном примере стран Африки южнее Сахары (1), об общих закономерностях (2)).
Для эффективного заимствования определенного института, и даже для сохранения качества работы уже действующего, необходимо скопировать не только сами правовые нормы, но и практики и культуру их применения. Носителями этих практик и правил являются лишь выходцы из стран их возникновения. Именно отъезд чиновников-европейцев из колониальных администраций вел к неизбежной и массовой деградации качества работы институтов, при неизменности правовых норм. Предположение о том, что копирование условных «датских» институтов без массового импорта имплементирующих эти институты «датчан», прямо противоречит огромному количеству примеров из международного опыта. Исключения статистически редки, и в основном сводятся к примерам стран из конфуцианского кластера, где, по всей видимости, существуют другие значимые факторы продуктивности исходной культуры.
С моей сугубо субъективной точки зрения, одним из главных достоинств книги Ходорковского, является тот факт, что он, пусть и не в столь радикальной манере как я, ставит вопрос о необходимости привлечения иностранных чиновников. Я пишу об этом давно (3). На мой взгляд, массовое привлечение иностранцев на госслужбу это в принципе единственный механизм осуществления быстрых положительных изменений. Представления же о том, что достаточно заменить «плохих они» (почему-то получившихся из «нас») на «хороших нас», которые смогут избежать трансформации в «плохих они» благодаря правовым институтам, кажутся мне заведомо утопичными.
3. Проиллюстрирую ошибки иллюзии «нормальных мы» примерами из личного опыта. Когда-то в далеком 2011 году в Россию приезжал руководитель налоговой службы Норвегии, и я стал свидетелем одного весьма показательного разговора по обмену опытом. Норвежец сначала рассказал, что их служба даже камеральной проверке подвергают только 15% компаний, остальные не проверяют вовсе. На удивленный вопрос российских налоговиков: «А у вас при этом не возникает проблем с фирмами-однодневками?» – руководитель налоговой службы долго не мог понять, смысл данной концепции. Норвежский народ их почему-то не создает.
Потом он рассказал, что в Норвегии, если в результате проведения выездной проверки налоговый инспектор обнаруживает у фирмы недоплату по налогам, которая возникла, на его взгляд, не в результате умышленной манипуляции, а по ошибке, инспектор может ограничиться вынесением предупреждения и не взыскивать с компании никаких штрафов.
На вопрос российских налоговиков: «В пределах каких сумм и на основании чего инспектор принимает подобное решение?» – ответ был: «Любых. На основании собственного суждения». Этот факт вызвал у российских налоговиков глубокий экзистенциальный кризис: «Да как же такое возможно? Инспектор просто единолично по своему усмотрению решает вопросы на миллионы долларов. Это же рассадник коррупции!». На что норвежский налоговик недоуменно сказал: «А какая тут возможна коррупция? У нас же есть правило, что инспектор может либо взыскать, либо не взыскивать данную сумму. Но в переговоры с бизнесом по этому поводу вступать не может. Так, что никакой коррупции тут возникнуть не может». Немая сцена, занавес.
Во время моей работы в ФНС я занимался вопросами международного сотрудничества, и мне приходилось много общаться с представителями иностранных налоговых служб, как в рамках поездок по обмену опытом, так и в рамках сотрудничества в международных организациях типа ОЭСР. Сильным шоком для меня были восторженные отзывы представителей налоговых служб развитых стран о существующей в России (!) системе контроля над деятельностью налоговых чиновников. Мне прямо говорили, что нормативное регулирование, направленное на предотвращение коррупции в налоговых органах, в России развиты гораздо лучше, чем во многих развитых странах. (Французы и вовсе утверждали, что копируют некоторые наши нормы). И я, в целом готов согласиться с подобным утверждением. Однако, как все мы видим из повседневной жизни, коррупция в данной сфере в России гораздо выше, чем на западе.
Несмотря на крайнюю слабость системы контроля за инспекторами, уровень коррупции в Норвегии – один из самых низких в мире, а в России, несмотря на довольно совершенное законодательство в области контроля над чиновниками, уровень коррупции в налоговых органах довольно высокий. Может быть дело не только в правовых нормах и системах контроля? Кстати налоговики это самая многочисленная в России группа гражданских чиновников. В мою бытность порядка 140 тысяч по всей стране. Многовато для «плохих они», не имеющих к «нам» никакого отношения.
Тут многие скажут, что для того, чтобы эти прекрасные российские правила по факту исполнялись нужна политическая конкуренция и свобода слова. Однако в России 90-х или довоенной Украине вроде бы были и политическая конкуренция и свобода слова, что не мешало ни коррупции ни подчинению ведущих СМИ олигархическим кланам. Отличие этих примеров от эталонных демократий отнюдь не в недостатках законодательства. Опустим пока чиновников и подумаем о журналистах. На западе многие СМИ тоже ангажированы и подчинены различному влиянию. Но не в такой степени. Разница в этике среднего постсоветского и среднего западного журналиста предопределяется теми же причинами, что и разница между средними российскими и норвежскими налоговиками. Как и разница политической культуры в целом.
Можно ввести любые правовые нормы, однако конечный результат всегда будет зависеть от объективных свойств «нас» в большей степени, нежели от институциональных рамок. Другой разговор, что «правильно» работающие институты с течением времени формируют в живущих в этих институтах людях «правильные» качества. Вопрос в том как разорвать порочный круг и запустить систему «правильных» обратных связей. Очевидных, и уж тем более простых в реализации, ответов на этот вопрос не существует.
4. Для того, чтобы проиллюстрировать, что тезис «проблема в нас» имеет не только бюрократическое или политическое измерение, приведу лишь один из множества возможных примеров, позаимствованный из творчества Ф. Фукуямы.
Представьте себе две деревни с одинаковым количеством жителей, обладающих одинаковым набором производственных навыков, одинаковыми орудиями труда, одинаковым количеством земли идентичного качества и живущими в одном государстве. Однако в деревне №1 уровень доверия жителей друг к другу очень высок, а в деревне №2 очень низок.
Это приводит к тому, что жители деревни №2 тратят часть своих средств на покупку в городе замков и строительство заборов вокруг своих участков. Они содержат сторожевых собак и привлекают к составлению договоров друг с другом юристов, в отличие от деревни №1, где сделки совершаются на честном слове. (Кстати сколько процентов ВВП, в россии потрачено на заборы?) Жители деревни №1 кооперируются для организации доставки и продажи своей продукции в городе, снижая тем самым транспортные издержки за счет эффекта масштаба. Жители деревни №2, боятся, что их обманут и вынуждены каждый самостоятельно ездить продавать свою продукцию.
Если жителям любой из этих деревень нужно будет скинуться на то, чтобы организовать проведение в деревню асфальтированной дороги, газа или электричества, деревня №1 сделает это быстрее и эффективнее, в то время как деревня №2 рискует не сделать этого вообще. Очевидно, что качество жизни в деревне №2 окажется значительно ниже, чем в деревне №1, хотя другие определяющие благосостояние факторы у них одинаковые. О том как проблема недостаточного доверия влияет на Россию и не только я кратко писал здесь (4), а подробно отправляю к тому же Фукуяме.
Еще раз повторюсь. Факт, что отдельно взятые россияне или африканцы могут быть крайне успешными в западном обществе, с его уровнем доверия, склонностью к кооперации и средней готовностью членов общества нарушать правила, никак не доказывает того, что большое число россиян или африканцев, способно быть в среднем столь же эффективно в большом сообществе себе подобных. Издержки взаимодействия, склонность к сотрудничеству и компромиссам, риск деструктивных действий отдельных участников сообщества и многие другие факторы, влияющие на итоговую совокупную производительность резко отличаются. Для того, чтобы снова не разочароваться и не искать новых персонально виноватых «они», любые изменения должны исходить не из презумпции «нормальной европейской страны России», а из заведомого понимания, что не стоит рассчитывать на «правильную» работу институтов по результатам их простого копирования.
5. «Прогрессивная общественность» (да и все люди в целом) склонна преувеличивать значимость проблем, ответственность за которые легко переложить на «них». К таким проблемам, в частности, относится проблема неравенства, о преувеличении которой я подробно писал в предыдущей части (олигархи наворовали).
Примерно в той же степени переоценена в общественном сознании и проблема коррупции. (В которой, очевидно, виноваты лишь чиновники). Я начал было писать отдельную статью про коррупцию, но решил, что не стоит лишний раз выступать адвокатом режима. Кратко отмечу лишь, несколько тезисов:
(i) Связь между представлением людей об уровне коррупции в их стране и фактическим числом совершаемых коррупционных действий отсутствует почти в той же степени, как и связь между представлениями об уровне неравенства и его фактическими показателями. Об этом прямо свидетельствует сопоставление исследований, выясняющих число коррупционных действий, с которыми по факту сталкивался респондент в реальной жизни, с опросами, в которых респондентов (часто из той же выборки) просят оценить уровень коррупции в их стране или секторе экономики. Корреляция либо низкая, либо вообще отсутствует (в сравнении сопоставимых стран или секторов экономики). Представления людей об уровне коррупции, вытекают из общих представлений о справедливости устройства их общества и господствующих в СМИ нарративах. Линейно работает корреляция: чем выше доверие населения к власти, тем ниже оценка уровня коррупции, и наоборот. Наиболее модные и цитируемые рейтинги уровня коррупции построены на ОЦЕНКЕ населением ее уровня, а не на фактическом участии в ней.
(ii) Нет объективных оснований однозначно судить о динамике уровня коррупции в России. Как минимум в отношении бытовой коррупции, ряд исследований свидетельствует, что она снижалась большую часть периода путинского правления. При этом в реализации риска бытовой коррупции доля готовых дать взятку (среди «нас» весьма высокая по мировым меркам) имеет не многим меньшее значение, чем доля готовых ее взять.
(iii) Механизмы контроля над чиновниками и предотвращения различных злоупотреблений в России объективно избыточны в сравнении с эталонными странами. Они прямо затрудняют эффективную работу госаппарата. Возможности повышения эффективности лежат отнюдь не в области усиления контроля, а в области большего доверия к чиновникам, роста их зарплат, отбора чиновников с высокой PSM мотивацией (5), и других тонких материях, с которыми господствующие нарративы о методах борьбы с коррупцией в принципе не знакомы. (В данном конкретном пункте на фоне общего для «прогрессивной общественности» предвзятого разговора об «ужасной коррупции», Ходорковский тем не менее, подходит к практическим вопросам с предельно адекватных позиций).
(iv) Реальные проблемы России находятся в области неадекватно высокой роли силовиков и, возможно, избыточной верховой коррупции, масштаб которой не поддается объективным измерениям.
К этому же ряду относится популярный тезис о якобы избыточном количестве чиновников (которые во всем виноваты). В (6) я на сравнительном материале показываю, что об избыточности госаппарата можно говорить только в отношении силовых ведомств. Гражданский бюрократический аппарат в России как минимум адекватен, а скорее численно недостаточен, в сравнении со странами сопоставимого уровня развития и сильно отстает по численности (на тысячу жителей) от большинства развитых стран. В области гражданской службы осмысленно говорить о резком сокращении числа функций, при лучшем администрировании оставшихся функций тем же числом чиновников.
Сюда же относится популярная у «прогрессивной общественности» мантра о люстрациях, про проблемность реализации которой, я подробно писал здесь (7).
У всего перечисленного в данном пункте, а также в десятке сходных историй, есть одно общее место. Значение проблемы (пусть даже реально существующей, как коррупция) резко преувеличивается если ответственность за ее существование можно переложить на «них». При этом желаемые методы решения подобных проблем, смещаются из плоскости рациональной настройки существующих механизмов, в область репрессивных действий в отношении «них» без желания глубоко разбираться в вопросе. Гораздо более серьезные проблемы (их составляющие), которые явно «в нас», при этом систематически недооцениваются и уходят на второй план.
Если вдруг каким-то магическим образом правительство реформаторов и правда придет власти, во всех подобных вопросах будет существовать колоссальный разрыв между ожиданиями «прогрессивной общественности» и рациональными соображениями экспертов о необходимом. Подобный разрыв неизбежно приведет либо к провальным ошибкам такого правительства, либо к потере им поддержки.
6. Другим измерением того же набора иллюзий является вера в чудодейственную силу отдельных броских институциональных изменений. Ярчайшим примером этой веры является давно идущая в кругах «прогрессивной общественности» дискуссия про необходимость парламентской формы правления, обоснованию преимуществ которой Ходорковский посвящает много места в своей книге. Сюда же относятся уже описанные мной ранее вера в спасительность федерализма или значимость «правильного порядка» распределения природной ренты.
Веймарская Германия сочетала признаки парламентской республики и реально действующей федерации. Ни то, ни другое не предотвратило фашизм. Муссолини, Чавес, Эрдоган и десятки других авторитарных лидеров приходили к власти в странах с совершенно разными дизайнами политических систем, имеющих определенную демократическую традицию. Ни одна из этих по разному институционально структурированных систем не справилась с защитой от сползания страны в авторитаризм. Я искренне не могу понять как можно верить в способность какого-либо правового института предотвратить диктатуру, если к каждому из существующих в мире вариантов формальных институтов (включая дословно скопированные из опыта развитых стран) можно довольно легко найти пример того, как он не помог.
Защитой от авторитаризма являются отнюдь не законы, а этические установки и представления о должном населения и элит. Дело тут снова в «нас», и том какие «они» из «нас» регулярно выходят.
Еще одна история из личного опыта. Однажды я был на эфире Соловьева вечером дня очередных выборов Путина президентом. Там присутствовало человек 100 из политического бомонда, начиная с Матвиенко и Жукова и заканчивая людьми рангом поменьше. Удивительным образом мне дали говорить одним из первых. Мой тезис (По сути. Говорил я более коряво, чем пишу) сводился к тому, что становление в России авторитарного режима – коллективная ответственность всех присутствующих в зале. Нашей (!) совместной неспособности поставить свои убеждения выше карьерных перспектив, сказать «нет» решениям с которыми не согласен и т.д.
При трансляции не видна реакция зала. Звук и видео управляются режиссером, поэтому в той части зала, на которую сейчас не направлена камера как правило глухой гул, люди переговариваются, смотрят в телефоны, интерес к словам большинства спикеров минимален. На этой моей речи (в отличии от других моих же) в зале повисла гробовая тишина, все взгляды были обращены в мою сторону. А в дальнейшем обсуждении едва ли не каждый третий выступавший считал своим долгом обличить никому не известного Некрасова в чем-нибудь непатриотичном. Реакция была очень эмоциональной и непропорциональной. Отнюдь не из-за крамолы. Я не особо выходил за рамки допустимого в тот момент. Полагаю многих действительно задело. Ведь «они» (гораздо лучше тех из «нас», кто не успел побывать на «их» месте) отлично понимают, что причины того, где оказалась страна отнюдь не в недостатках правовых институтов, а в логике и этике «их» собственных действий.
Если в политической сфере «прорывные идеи» на поверку не кажутся столь спасительными, и их реализация скорее всего будет просто бесполезной, то в экономической сфере, где качество российского регулирования относительно высоко, а невежество «прогрессивной общественности» значительно, реализация популярных «прорывных» решений там, где необходимы механизмы тонкой настройки, станет в чистом виде катастрофой в духе шариковского «отнять и поделить». Разбор конкретных примеров потребовал бы слишком много времени, но общее правило состоит в том, что чем более чудодейственным и «прорывным» кажется решение, тем более катастрофичны будут его реальные последствия.
Несмотря на все вышесказанное, я понимаю политическую логику рассказа о «прорывных решениях». Нужно показать сторонникам/потенциальным избирателям, что у тебя есть план быстрых изменений жизни к лучшему ради реализации которого они должны тебя поддержать. И в этом, исключительно политически-пиаровском, смысле большие «прорывные» идеи более эффективны, нежели множество мелких и сложных деталей.
7. В логике «критикуешь – предлагай» не могу не сказать пары слов о том, как бы я видел необходимые институциональные изменения, если бы каким-то магическим образом оказался в правительстве реформаторов, столь же магическим образом захвативших власть.
На мой взгляд, на первые 2-3 года программу максимум можно было бы сформулировать всего в двух пунктах:
(i) Возврат к законодательству, действовавшему на конец 2003 года в области выборов, СМИ, работы общественных организаций, и других общественно-политических вопросов. Чтобы не тратить время и политический капитал на споры по второстепенным вопросам, сначала можно просто утвердить список отменяемых и считающихся действующими в редакции 2003 актов. Не трогая лишь те зоны, где подобный возврат потребует существенной ресурснозатратной перестройки работы бюрократического аппарата. (Решение об откате законодательства на момент до советской оккупации, в частности, неплохо зарекомендовало себя в некоторых странах Восточной Европы).
(ii) Завершение реализации «программы Грефа», предложенной ЦСР в 2000 году. Напомню, что когда в 2010 году оценивались результаты реализации данной программы, то выяснилось, что она реализована на 36%. Эти 36% были наиболее успешным набором реформ в стране за последние 150 лет.
Программа качественно написана, и требует лишь небольшой корректировки с поправкой на время. По многим направлениям в свое время были разработаны соответствующие проекты нормативных актов и планы действий (под программой я в целом понимаю не только текст ЦСР, но и набор материалов, когда-то готовившийся для его реализации). Рассуждая здраво, никакая программа лучшего качества и уровня детализации просто физически не может появиться к моменту маловероятного прихода к власти реформаторов. Оппозиция банально не обладает ресурсами для написания чего-то детального, текущая власть точно не будет готовить ничего «правильного».
Не надо изобретать велосипед и думать о масштабных и рискованных экспериментах. Особенно в духе «прорывных решений», не учитывающих реальной сложности существующих проблем. Есть множество достаточно очевидных и когда-то неплохо проработанных изменений, пусть и не столь выигрышных с пиар точки зрения. Экономический блок путинского правительства – это самая эффективная и компетентная часть режима. Здесь в принципе мало что нужно менять, достаточно поставить существующую систему на службу более адекватным целям. Если нет шансов завезти достаточного числа датчан для управления страной, то ничто разумное просто физически не может быть сделано без опоры на кадровый потенциал и содержательное наследие путинских «системных либералов». По крайней мере на первом этапе.
Впоследствии, конечно, можно и нужно разработать долгосрочные стратегии развития различных секторов, но реализация подобных стратегий неизбежно находится за пределами возможностей первых лет власти любой новой политической силы.
P.S. Считаю ли я воспроизводство Ходорковским многих из описанных выше иллюзий недостатком рассматриваемой книги? Нет, ибо полагаю, что книга преследует другие задачи. Сформулирую иначе: не может не учитывать политических целей автора.
Наиболее разумной стратегией для приобретения дополнительных сторонников и избирателей, является не противоречить общепринятым убеждениям целевой аудитории и говорить людям плюс минус то же самое, что они и так думают. Самый верный путь кому-то не понравится – говорить ему, что он сам во всем виноват. Как делаю я. В политической логике проще всего сплотить сторонников, рассказывая о виноватых «они». В логике актуального ныне К. Шмитта тезис о том, что «мы» мало отличаемся от «них» самое анти-политическое высказывание из возможных. Поэтому для широкой аудитории и убеждения сомневающихся книга Ходорковского подходит гораздо лучше, нежели мои измышления.
Человек, преследующий цель политической борьбы с режимом наверное обречен говорить об «ужасном неравенстве» или «растущей коррупции». Это просто более эффективно с точки зрения преследуемых целей. Хуже когда о «растущем неравенстве» говорят профессиональные экономисты, которые не могут не знать реальной статистики, и воспроизводят устоявшиеся мифы из желания понравится аудитории. И это последний штрих к тому, как мало «мы» отличаемся от «них», тоже рассказывающих своей аудитории о других «виноватых они», прекрасно зная о заведомой сомнительности своих тезисов
Это последняя статья из цикла по мотивам книги Mikhail Khodorkovsky «Как убить Дракона? Пособие для начинающих революционеров». (Далее везде знак (0) будет означать ссылку на подробное обоснование какого-то из изложенных в тексте тезисов, приведенную в первом комментарии).
1. Книга Ходорковского представляет собой свод типичных представлений российской «прогрессивной общественности», о том как «нам» следует изменить Россию. Свод, сделанный качественно, с избеганием или смягчением многих типичных заблуждений этой общественности свойственных.
С различными составляющими этих представлений можно спорить или соглашаться, что я и делал в предыдущих частях. В этой я попробую высказать свои соображения по поводу данных представлений как единой системы взглядов, которая, характеризуется набором иллюзий более общего порядка, к каковым, на мой взгляд, относятся:
(i) «Иллюзия нормальных мы». Иными словами представления, что среднестатистические россияне мало отличаются от среднестатистических датчан и для благоденствия достаточно перенести правильные институты, которые в любом обществе будут «правильно» работать.
(ii) «Иллюзия виноватых они». Попытка видеть причины всех бед в Путине, авторитаризме, коррумпированной бюрократии, нечестных олигархах и прочих внешних для рассуждающих акторов, которых достаточно устранить и ситуация резко улучшится. Виноватых и правда полно, но в большинстве случаев они не причина, а следствие. Кроме того, надо помнить, что «они» вышли из «нас». И если из «нас» выходят такие «они», то наверное что-то не так с «нами».
(iii) «Иллюзия прорывных решений». Представления о том, что существуют некие важные институциональные решения (дизайн), внедрение которых позволит быстро решить застарелые проблемы.
Далее я попробую поговорить об этих иллюзиях подробно.
2. «Прогрессивная общественность» воспринимает институциональную теорию примерно следующим образом. «Вот есть страны богатые – у них такие-то институты, а вот есть страны бедные, где другие институты, потому они и бедны. Давайте перенесем «правильный» институт в бедную страну, она разбогатеет». При этом не учитывается, что те или иные правовые институты попадают в среду из сложившихся неформальных практик, накладываясь на определенные культурные нормы и стереотипы поведения. Данная агрессивная среда часто трансформирует содержание институтов на прямо противоположное.
Примеров дословного копирования законодательства развитых стран развивающимися огромное количество, но большинство из них привели к весьма ограниченным результатам. Либерия еще в XIX в. воспроизвела конституцию США и скопировала значительную часть американской правовой системы, однако до сих пор является одной из беднейших стран мира.
Покидая колонии в 1960-х, европейцы оставили в большинстве из них собственную правовую систему (часто дословно состоящую из всего свода правовых норм метрополии), относительно эффективно работающие государственные институты, а в некоторых случаях независимые СМИ и даже системы демократического представительства. С уходом европейцев эти институты в большинстве случаев быстро деградировали (нет возможности обосновать данный тезис подробно, об особенно рельефном примере стран Африки южнее Сахары (1), об общих закономерностях (2)).
Для эффективного заимствования определенного института, и даже для сохранения качества работы уже действующего, необходимо скопировать не только сами правовые нормы, но и практики и культуру их применения. Носителями этих практик и правил являются лишь выходцы из стран их возникновения. Именно отъезд чиновников-европейцев из колониальных администраций вел к неизбежной и массовой деградации качества работы институтов, при неизменности правовых норм. Предположение о том, что копирование условных «датских» институтов без массового импорта имплементирующих эти институты «датчан», прямо противоречит огромному количеству примеров из международного опыта. Исключения статистически редки, и в основном сводятся к примерам стран из конфуцианского кластера, где, по всей видимости, существуют другие значимые факторы продуктивности исходной культуры.
С моей сугубо субъективной точки зрения, одним из главных достоинств книги Ходорковского, является тот факт, что он, пусть и не в столь радикальной манере как я, ставит вопрос о необходимости привлечения иностранных чиновников. Я пишу об этом давно (3). На мой взгляд, массовое привлечение иностранцев на госслужбу это в принципе единственный механизм осуществления быстрых положительных изменений. Представления же о том, что достаточно заменить «плохих они» (почему-то получившихся из «нас») на «хороших нас», которые смогут избежать трансформации в «плохих они» благодаря правовым институтам, кажутся мне заведомо утопичными.
3. Проиллюстрирую ошибки иллюзии «нормальных мы» примерами из личного опыта. Когда-то в далеком 2011 году в Россию приезжал руководитель налоговой службы Норвегии, и я стал свидетелем одного весьма показательного разговора по обмену опытом. Норвежец сначала рассказал, что их служба даже камеральной проверке подвергают только 15% компаний, остальные не проверяют вовсе. На удивленный вопрос российских налоговиков: «А у вас при этом не возникает проблем с фирмами-однодневками?» – руководитель налоговой службы долго не мог понять, смысл данной концепции. Норвежский народ их почему-то не создает.
Потом он рассказал, что в Норвегии, если в результате проведения выездной проверки налоговый инспектор обнаруживает у фирмы недоплату по налогам, которая возникла, на его взгляд, не в результате умышленной манипуляции, а по ошибке, инспектор может ограничиться вынесением предупреждения и не взыскивать с компании никаких штрафов.
На вопрос российских налоговиков: «В пределах каких сумм и на основании чего инспектор принимает подобное решение?» – ответ был: «Любых. На основании собственного суждения». Этот факт вызвал у российских налоговиков глубокий экзистенциальный кризис: «Да как же такое возможно? Инспектор просто единолично по своему усмотрению решает вопросы на миллионы долларов. Это же рассадник коррупции!». На что норвежский налоговик недоуменно сказал: «А какая тут возможна коррупция? У нас же есть правило, что инспектор может либо взыскать, либо не взыскивать данную сумму. Но в переговоры с бизнесом по этому поводу вступать не может. Так, что никакой коррупции тут возникнуть не может». Немая сцена, занавес.
Во время моей работы в ФНС я занимался вопросами международного сотрудничества, и мне приходилось много общаться с представителями иностранных налоговых служб, как в рамках поездок по обмену опытом, так и в рамках сотрудничества в международных организациях типа ОЭСР. Сильным шоком для меня были восторженные отзывы представителей налоговых служб развитых стран о существующей в России (!) системе контроля над деятельностью налоговых чиновников. Мне прямо говорили, что нормативное регулирование, направленное на предотвращение коррупции в налоговых органах, в России развиты гораздо лучше, чем во многих развитых странах. (Французы и вовсе утверждали, что копируют некоторые наши нормы). И я, в целом готов согласиться с подобным утверждением. Однако, как все мы видим из повседневной жизни, коррупция в данной сфере в России гораздо выше, чем на западе.
Несмотря на крайнюю слабость системы контроля за инспекторами, уровень коррупции в Норвегии – один из самых низких в мире, а в России, несмотря на довольно совершенное законодательство в области контроля над чиновниками, уровень коррупции в налоговых органах довольно высокий. Может быть дело не только в правовых нормах и системах контроля? Кстати налоговики это самая многочисленная в России группа гражданских чиновников. В мою бытность порядка 140 тысяч по всей стране. Многовато для «плохих они», не имеющих к «нам» никакого отношения.
Тут многие скажут, что для того, чтобы эти прекрасные российские правила по факту исполнялись нужна политическая конкуренция и свобода слова. Однако в России 90-х или довоенной Украине вроде бы были и политическая конкуренция и свобода слова, что не мешало ни коррупции ни подчинению ведущих СМИ олигархическим кланам. Отличие этих примеров от эталонных демократий отнюдь не в недостатках законодательства. Опустим пока чиновников и подумаем о журналистах. На западе многие СМИ тоже ангажированы и подчинены различному влиянию. Но не в такой степени. Разница в этике среднего постсоветского и среднего западного журналиста предопределяется теми же причинами, что и разница между средними российскими и норвежскими налоговиками. Как и разница политической культуры в целом.
Можно ввести любые правовые нормы, однако конечный результат всегда будет зависеть от объективных свойств «нас» в большей степени, нежели от институциональных рамок. Другой разговор, что «правильно» работающие институты с течением времени формируют в живущих в этих институтах людях «правильные» качества. Вопрос в том как разорвать порочный круг и запустить систему «правильных» обратных связей. Очевидных, и уж тем более простых в реализации, ответов на этот вопрос не существует.
4. Для того, чтобы проиллюстрировать, что тезис «проблема в нас» имеет не только бюрократическое или политическое измерение, приведу лишь один из множества возможных примеров, позаимствованный из творчества Ф. Фукуямы.
Представьте себе две деревни с одинаковым количеством жителей, обладающих одинаковым набором производственных навыков, одинаковыми орудиями труда, одинаковым количеством земли идентичного качества и живущими в одном государстве. Однако в деревне №1 уровень доверия жителей друг к другу очень высок, а в деревне №2 очень низок.
Это приводит к тому, что жители деревни №2 тратят часть своих средств на покупку в городе замков и строительство заборов вокруг своих участков. Они содержат сторожевых собак и привлекают к составлению договоров друг с другом юристов, в отличие от деревни №1, где сделки совершаются на честном слове. (Кстати сколько процентов ВВП, в россии потрачено на заборы?) Жители деревни №1 кооперируются для организации доставки и продажи своей продукции в городе, снижая тем самым транспортные издержки за счет эффекта масштаба. Жители деревни №2, боятся, что их обманут и вынуждены каждый самостоятельно ездить продавать свою продукцию.
Если жителям любой из этих деревень нужно будет скинуться на то, чтобы организовать проведение в деревню асфальтированной дороги, газа или электричества, деревня №1 сделает это быстрее и эффективнее, в то время как деревня №2 рискует не сделать этого вообще. Очевидно, что качество жизни в деревне №2 окажется значительно ниже, чем в деревне №1, хотя другие определяющие благосостояние факторы у них одинаковые. О том как проблема недостаточного доверия влияет на Россию и не только я кратко писал здесь (4), а подробно отправляю к тому же Фукуяме.
Еще раз повторюсь. Факт, что отдельно взятые россияне или африканцы могут быть крайне успешными в западном обществе, с его уровнем доверия, склонностью к кооперации и средней готовностью членов общества нарушать правила, никак не доказывает того, что большое число россиян или африканцев, способно быть в среднем столь же эффективно в большом сообществе себе подобных. Издержки взаимодействия, склонность к сотрудничеству и компромиссам, риск деструктивных действий отдельных участников сообщества и многие другие факторы, влияющие на итоговую совокупную производительность резко отличаются. Для того, чтобы снова не разочароваться и не искать новых персонально виноватых «они», любые изменения должны исходить не из презумпции «нормальной европейской страны России», а из заведомого понимания, что не стоит рассчитывать на «правильную» работу институтов по результатам их простого копирования.
5. «Прогрессивная общественность» (да и все люди в целом) склонна преувеличивать значимость проблем, ответственность за которые легко переложить на «них». К таким проблемам, в частности, относится проблема неравенства, о преувеличении которой я подробно писал в предыдущей части (олигархи наворовали).
Примерно в той же степени переоценена в общественном сознании и проблема коррупции. (В которой, очевидно, виноваты лишь чиновники). Я начал было писать отдельную статью про коррупцию, но решил, что не стоит лишний раз выступать адвокатом режима. Кратко отмечу лишь, несколько тезисов:
(i) Связь между представлением людей об уровне коррупции в их стране и фактическим числом совершаемых коррупционных действий отсутствует почти в той же степени, как и связь между представлениями об уровне неравенства и его фактическими показателями. Об этом прямо свидетельствует сопоставление исследований, выясняющих число коррупционных действий, с которыми по факту сталкивался респондент в реальной жизни, с опросами, в которых респондентов (часто из той же выборки) просят оценить уровень коррупции в их стране или секторе экономики. Корреляция либо низкая, либо вообще отсутствует (в сравнении сопоставимых стран или секторов экономики). Представления людей об уровне коррупции, вытекают из общих представлений о справедливости устройства их общества и господствующих в СМИ нарративах. Линейно работает корреляция: чем выше доверие населения к власти, тем ниже оценка уровня коррупции, и наоборот. Наиболее модные и цитируемые рейтинги уровня коррупции построены на ОЦЕНКЕ населением ее уровня, а не на фактическом участии в ней.
(ii) Нет объективных оснований однозначно судить о динамике уровня коррупции в России. Как минимум в отношении бытовой коррупции, ряд исследований свидетельствует, что она снижалась большую часть периода путинского правления. При этом в реализации риска бытовой коррупции доля готовых дать взятку (среди «нас» весьма высокая по мировым меркам) имеет не многим меньшее значение, чем доля готовых ее взять.
(iii) Механизмы контроля над чиновниками и предотвращения различных злоупотреблений в России объективно избыточны в сравнении с эталонными странами. Они прямо затрудняют эффективную работу госаппарата. Возможности повышения эффективности лежат отнюдь не в области усиления контроля, а в области большего доверия к чиновникам, роста их зарплат, отбора чиновников с высокой PSM мотивацией (5), и других тонких материях, с которыми господствующие нарративы о методах борьбы с коррупцией в принципе не знакомы. (В данном конкретном пункте на фоне общего для «прогрессивной общественности» предвзятого разговора об «ужасной коррупции», Ходорковский тем не менее, подходит к практическим вопросам с предельно адекватных позиций).
(iv) Реальные проблемы России находятся в области неадекватно высокой роли силовиков и, возможно, избыточной верховой коррупции, масштаб которой не поддается объективным измерениям.
К этому же ряду относится популярный тезис о якобы избыточном количестве чиновников (которые во всем виноваты). В (6) я на сравнительном материале показываю, что об избыточности госаппарата можно говорить только в отношении силовых ведомств. Гражданский бюрократический аппарат в России как минимум адекватен, а скорее численно недостаточен, в сравнении со странами сопоставимого уровня развития и сильно отстает по численности (на тысячу жителей) от большинства развитых стран. В области гражданской службы осмысленно говорить о резком сокращении числа функций, при лучшем администрировании оставшихся функций тем же числом чиновников.
Сюда же относится популярная у «прогрессивной общественности» мантра о люстрациях, про проблемность реализации которой, я подробно писал здесь (7).
У всего перечисленного в данном пункте, а также в десятке сходных историй, есть одно общее место. Значение проблемы (пусть даже реально существующей, как коррупция) резко преувеличивается если ответственность за ее существование можно переложить на «них». При этом желаемые методы решения подобных проблем, смещаются из плоскости рациональной настройки существующих механизмов, в область репрессивных действий в отношении «них» без желания глубоко разбираться в вопросе. Гораздо более серьезные проблемы (их составляющие), которые явно «в нас», при этом систематически недооцениваются и уходят на второй план.
Если вдруг каким-то магическим образом правительство реформаторов и правда придет власти, во всех подобных вопросах будет существовать колоссальный разрыв между ожиданиями «прогрессивной общественности» и рациональными соображениями экспертов о необходимом. Подобный разрыв неизбежно приведет либо к провальным ошибкам такого правительства, либо к потере им поддержки.
6. Другим измерением того же набора иллюзий является вера в чудодейственную силу отдельных броских институциональных изменений. Ярчайшим примером этой веры является давно идущая в кругах «прогрессивной общественности» дискуссия про необходимость парламентской формы правления, обоснованию преимуществ которой Ходорковский посвящает много места в своей книге. Сюда же относятся уже описанные мной ранее вера в спасительность федерализма или значимость «правильного порядка» распределения природной ренты.
Веймарская Германия сочетала признаки парламентской республики и реально действующей федерации. Ни то, ни другое не предотвратило фашизм. Муссолини, Чавес, Эрдоган и десятки других авторитарных лидеров приходили к власти в странах с совершенно разными дизайнами политических систем, имеющих определенную демократическую традицию. Ни одна из этих по разному институционально структурированных систем не справилась с защитой от сползания страны в авторитаризм. Я искренне не могу понять как можно верить в способность какого-либо правового института предотвратить диктатуру, если к каждому из существующих в мире вариантов формальных институтов (включая дословно скопированные из опыта развитых стран) можно довольно легко найти пример того, как он не помог.
Защитой от авторитаризма являются отнюдь не законы, а этические установки и представления о должном населения и элит. Дело тут снова в «нас», и том какие «они» из «нас» регулярно выходят.
Еще одна история из личного опыта. Однажды я был на эфире Соловьева вечером дня очередных выборов Путина президентом. Там присутствовало человек 100 из политического бомонда, начиная с Матвиенко и Жукова и заканчивая людьми рангом поменьше. Удивительным образом мне дали говорить одним из первых. Мой тезис (По сути. Говорил я более коряво, чем пишу) сводился к тому, что становление в России авторитарного режима – коллективная ответственность всех присутствующих в зале. Нашей (!) совместной неспособности поставить свои убеждения выше карьерных перспектив, сказать «нет» решениям с которыми не согласен и т.д.
При трансляции не видна реакция зала. Звук и видео управляются режиссером, поэтому в той части зала, на которую сейчас не направлена камера как правило глухой гул, люди переговариваются, смотрят в телефоны, интерес к словам большинства спикеров минимален. На этой моей речи (в отличии от других моих же) в зале повисла гробовая тишина, все взгляды были обращены в мою сторону. А в дальнейшем обсуждении едва ли не каждый третий выступавший считал своим долгом обличить никому не известного Некрасова в чем-нибудь непатриотичном. Реакция была очень эмоциональной и непропорциональной. Отнюдь не из-за крамолы. Я не особо выходил за рамки допустимого в тот момент. Полагаю многих действительно задело. Ведь «они» (гораздо лучше тех из «нас», кто не успел побывать на «их» месте) отлично понимают, что причины того, где оказалась страна отнюдь не в недостатках правовых институтов, а в логике и этике «их» собственных действий.
Если в политической сфере «прорывные идеи» на поверку не кажутся столь спасительными, и их реализация скорее всего будет просто бесполезной, то в экономической сфере, где качество российского регулирования относительно высоко, а невежество «прогрессивной общественности» значительно, реализация популярных «прорывных» решений там, где необходимы механизмы тонкой настройки, станет в чистом виде катастрофой в духе шариковского «отнять и поделить». Разбор конкретных примеров потребовал бы слишком много времени, но общее правило состоит в том, что чем более чудодейственным и «прорывным» кажется решение, тем более катастрофичны будут его реальные последствия.
Несмотря на все вышесказанное, я понимаю политическую логику рассказа о «прорывных решениях». Нужно показать сторонникам/потенциальным избирателям, что у тебя есть план быстрых изменений жизни к лучшему ради реализации которого они должны тебя поддержать. И в этом, исключительно политически-пиаровском, смысле большие «прорывные» идеи более эффективны, нежели множество мелких и сложных деталей.
7. В логике «критикуешь – предлагай» не могу не сказать пары слов о том, как бы я видел необходимые институциональные изменения, если бы каким-то магическим образом оказался в правительстве реформаторов, столь же магическим образом захвативших власть.
На мой взгляд, на первые 2-3 года программу максимум можно было бы сформулировать всего в двух пунктах:
(i) Возврат к законодательству, действовавшему на конец 2003 года в области выборов, СМИ, работы общественных организаций, и других общественно-политических вопросов. Чтобы не тратить время и политический капитал на споры по второстепенным вопросам, сначала можно просто утвердить список отменяемых и считающихся действующими в редакции 2003 актов. Не трогая лишь те зоны, где подобный возврат потребует существенной ресурснозатратной перестройки работы бюрократического аппарата. (Решение об откате законодательства на момент до советской оккупации, в частности, неплохо зарекомендовало себя в некоторых странах Восточной Европы).
(ii) Завершение реализации «программы Грефа», предложенной ЦСР в 2000 году. Напомню, что когда в 2010 году оценивались результаты реализации данной программы, то выяснилось, что она реализована на 36%. Эти 36% были наиболее успешным набором реформ в стране за последние 150 лет.
Программа качественно написана, и требует лишь небольшой корректировки с поправкой на время. По многим направлениям в свое время были разработаны соответствующие проекты нормативных актов и планы действий (под программой я в целом понимаю не только текст ЦСР, но и набор материалов, когда-то готовившийся для его реализации). Рассуждая здраво, никакая программа лучшего качества и уровня детализации просто физически не может появиться к моменту маловероятного прихода к власти реформаторов. Оппозиция банально не обладает ресурсами для написания чего-то детального, текущая власть точно не будет готовить ничего «правильного».
Не надо изобретать велосипед и думать о масштабных и рискованных экспериментах. Особенно в духе «прорывных решений», не учитывающих реальной сложности существующих проблем. Есть множество достаточно очевидных и когда-то неплохо проработанных изменений, пусть и не столь выигрышных с пиар точки зрения. Экономический блок путинского правительства – это самая эффективная и компетентная часть режима. Здесь в принципе мало что нужно менять, достаточно поставить существующую систему на службу более адекватным целям. Если нет шансов завезти достаточного числа датчан для управления страной, то ничто разумное просто физически не может быть сделано без опоры на кадровый потенциал и содержательное наследие путинских «системных либералов». По крайней мере на первом этапе.
Впоследствии, конечно, можно и нужно разработать долгосрочные стратегии развития различных секторов, но реализация подобных стратегий неизбежно находится за пределами возможностей первых лет власти любой новой политической силы.
P.S. Считаю ли я воспроизводство Ходорковским многих из описанных выше иллюзий недостатком рассматриваемой книги? Нет, ибо полагаю, что книга преследует другие задачи. Сформулирую иначе: не может не учитывать политических целей автора.
Наиболее разумной стратегией для приобретения дополнительных сторонников и избирателей, является не противоречить общепринятым убеждениям целевой аудитории и говорить людям плюс минус то же самое, что они и так думают. Самый верный путь кому-то не понравится – говорить ему, что он сам во всем виноват. Как делаю я. В политической логике проще всего сплотить сторонников, рассказывая о виноватых «они». В логике актуального ныне К. Шмитта тезис о том, что «мы» мало отличаемся от «них» самое анти-политическое высказывание из возможных. Поэтому для широкой аудитории и убеждения сомневающихся книга Ходорковского подходит гораздо лучше, нежели мои измышления.
Человек, преследующий цель политической борьбы с режимом наверное обречен говорить об «ужасном неравенстве» или «растущей коррупции». Это просто более эффективно с точки зрения преследуемых целей. Хуже когда о «растущем неравенстве» говорят профессиональные экономисты, которые не могут не знать реальной статистики, и воспроизводят устоявшиеся мифы из желания понравится аудитории. И это последний штрих к тому, как мало «мы» отличаемся от «них», тоже рассказывающих своей аудитории о других «виноватых они», прекрасно зная о заведомой сомнительности своих тезисов.