История с последней пенсионной реформой в России вызывает у меня полную аналогию с картофельными бунтами XIX века. Вроде бы полезность картофеля очевидна, неоспорима и доказана международным опытом. Желание ввести его в севооборот прогрессивно и разумно, но действия властей по принудительному внедрению картофеля в купе с неинформированием крестьян, что на хранимая на свету картошка ядовита ведут к смертям, бунтам и дискредитации хорошей идеи.
Наблюдая за неуклюжими действиями правительства по продвижению пенсионной реформы и возмущенной реакций общественности, невольно начинаешь думать о том каким образом можно было бы осуществить повышение пенсионного возраста менее болезненно и убедить большинство населения в его необходимости.
И приходишь к выводу, что едва ли не главными причинами остроты общественного противодействия реформам являются недоработки и сознательные решения самих властей.
Часть этих ошибок было сделано давно и не в связи с проведением данного конкретного этапа пенсионной реформы.
Первой из них является непоследовательность.
Логически текущая пенсионная реформа должна была следовать после реформы 2002 года, дополняя и развивая ее. Эти две реформы — единственные из всех предпринятых властями за 20 лет не противоречат друг другу и более-менее следуют единой логике.
Однако между этими двумя непротиворечивыми шагами власти успели:
исключить из пенсионной системы граждан моложе 1967 года рождения;
два раза поменять ставку взносов, отчисляемых в накопительную составляющую;
два раза поменять шкалу регрессии по пенсионным взносам;
минимум 3 раза изменить принципы начисления пенсий;
забрать администрирование взносов от ПФР к ФНС, потом вернуть ПФР, потом снова вернуть ФНС;
заморозить пенсионные накопления;
ввести софинансирование пенсий и отменить его;
ввести бальную систему начисления пенсий и предложить ее отменить.
Весь этот набор хаотичных действий мог способствовать чему угодно, только не доверию к разумности действий властей вообще и стабильности пенсионной системы в частности.
Второй очевидной предшествующей ошибкой является запоздалость реформы.
Понимание неизбежности повышения пенсионного возраста возникло в экспертном сообществе еще в конце 1990-х годов. Тогда же прошла первая волна повышения пенсионного возраста в европейских странах.
Программа Грефа 2000 для первого срока президента Путина прямо предполагала поэтапное повышение пенсионного возраста в 2000-2010 годах.
Все последующие действия российской бюрократии происходили в условиях, когда, понимая неизбежность повышения пенсионного возраста, власти лишь пытались переложить бремя этого непопулярного решения на следующие поколения политиков.
Тем временем, 2000-е годы были уникальным периодом для развития российской пенсионной системы. Все время существования пенсионной системы в СССР и России соотношение работающих и пенсионеров в ней постоянно ухудшалось. Исключение составляет лишь период 2000-2009 годов, когда на пенсию стало выходить незначительное по численности поколение, родившееся в 1940-х, а в трудоспособный возраст вступало самое многочисленное в истории страны поколение начала 1980-х. Это стечение обстоятельств давало ресурсы для маневра.
Одним из важных и справедливых критических замечаний к текущей реформе является малое количество времени, предоставленное гражданам на корректировку своих жизненных стратегий. Именно отсюда проистекает предложение отложить начало повышения пенсионного возраста на 5 лет. Если бы повышение пенсионного возраста производилось в середине 2000-х такая отсрочка была и возможна, и вполне логична.
Кроме того, 2000-е ознаменовались устойчивым ростом пенсий в среднем в два раза опережающем инфляцию, что также создавало благоприятный социальный фон для проведения подобной реформы.
Таким образом, самым логичным и правильным было осуществлять предложенную сегодня реформу после президентских выборов 2004 года, а не после выборов 2018. Эти 14 лет малодушной отсрочки неизбежного решения создали для реформы порядково менее благоприятные условия.
Третьим, влияющим на ситуацию, сознательным решением властей был разгром в обществе естественных союзников либеральных преобразований
В условиях нормального демократического развития подобную реформу должны были пропагандировать либеральные эксперты и предлагать либеральная фракция в парламенте.
В реальных российских условиях либеральная часть экспертного и политического сообщества вместо этого сосредоточена на критике власти по более существенным поводам, вроде сворачивания демократических свобод или агрессивной внешней политики.
Власть, в свою очередь, осуществляет последовательный разгром либерального сообщества, как силами государственной пропаганды, так и силами правоохранительных органов.
В этих условиях в либеральной среде, (которая в теории должна быть главным сторонником подобных реформ), стало просто неприлично поддерживать власть по любому поводу. В итоге праволиберальные, по сути, предложения правительства не встречают поддержки ни справа, ни слева, в отличие даже от реформ Гайдара, у которых было свое активное ядро общественной поддержки.
(Отступление: Я сейчас написал не статью о том почему повышение пенсионного возраста абсолютно правильная мера, а статью с критикой действий правительства по продвижению реформы ровно из-за давления коллег по оппозиционному лагерю. Причем давлению обусловленному не столько не согласием с повышением пенсионного возраста, сколько не готовностью поддерживать эту власть хоть в чем-то. И мнением, что такая поддержка нам вредит. Не буду сейчас, но когда история с принятием реформы будет закончена обещаю написать большой пост по поводу моего отношения к этой моральной развилке).
Допустим все изложенное выше было сделано другим правительством и каким-то другим Путиным. И сейчас просветлев и прозрев власти решили провести разумную реформу в тех обстоятельствах, в которых они оказались де факто.
Однако на этом этапе ошибки в продвижении реформы кажутся еще более существенными.
1. Долгие годы государственная пропаганда акцентировала внимание общественности на внешнеполитической повестке и победных реляциях о «вставании с колен». Подавляющее большинство населения было в принципе не информировано о демографических проблемах пенсионной системы.
Если бы телевизионные шоу и новостные программы в течение предшествующего года – двух, хотя бы иногда говорили о проблемах пенсионной системы и обсуждали пути их решения, население было бы информировано о том, что проблема в данной сфере существует и какая она. Внезапное объявление о реформе сразу после победных реляций об успехах народного хозяйства не могло быть воспринято иначе как банальный отъем денег у населения.
2. Подавляющее большинство населения не представляет реальную долю расходов на пенсионное обеспечение в расходах государства.
Автор этих строк в 2013 году заказывал социологический опрос на знание масштаба пенсионных расходов. Согласно результатам данного опроса лишь 3% опрошенных москвичей догадывались, что на пенсионные выплаты идет более 20% консолидированного бюджета государства. Реально же на выплаты пенсионерам идет около 27% консолидированного бюджета, если считать федеральный бюджет и внебюджетные фонды, и чуть больше 20%, если добавить к этому все региональные и местные бюджеты. (Отступление: фактчекинг ведомостей заставил меня провести более детальные расчеты, поэтому суммы которые я называл раньше (34% и 25%) я скорректировал вниз. Ошибку признаю.)
Большинство опрошенных москвичей считало, что на выплату пенсий расходуется 10% и менее от расходов консолидированного бюджета. Не знаю проводило ли подобные опросы правительство, а если проводило, то почему ничего не сделало для лучшего информирования населения.
Подавляющее большинство населения уверено, что на содержание госаппарата, силовиков или армию тратится больше ресурсов, чем на пенсии. Хотя в реальности расходы на пенсионное обеспечение в разы больше расходов на любое из данных направлений и сопоставимы с их совокупностью.
Подобное неправильное понимание масштаба пенсионных расходов порождает неизбежные рассуждения: «на чемпионат/войну в Сирии/дворцы пенсионного фонда, они деньги находят, а экономят крохи на пенсионерах».
Если бы представления большинства населения о масштабе пенсионных трат были более адекватны действительности, реформа бы и воспринималась по-другому.
При этом рассказ о значительном весе пенсий в структуре расходов государства сейчас воспринимается уже как манипуляция в пользу реформы. Если бы это знание было широко распространено до ее объявления, эффект был бы больше.
3. Подавляющее большинство населения не понимает принципа солидарности поколений, на котором базируется пенсионная система.
В сознании обывателей пенсионная система выглядит этаким банком, куда люди в течение жизни откладывают страховые взносы и откуда должны получить впоследствии отложенное.
Из этого понимания проистекают и популярные сегодня и расчеты, что «вот де от повышения пенсионного возраста при предложенном правительством повышении пенсии мужчины в среднем теряют за жизнь 900 000 рублей, а женщины 1 200 000».
Гораздо точнее устройство пенсионной системы описывает метафора семьи, где работающие дети содержат неработающих родителей. Только семьи в масштабах всего государства. Если сын вырос в семье, где у двоих родителей было четверо детей и честно отдавал 20% своей зарплаты на пенсию родителей, родители спокойно получали 40% от средней зарплаты детей каждый.
Однако сын тоже создал семью, в которой у него родился всего один внук. И если этот внук будет отчислять со своей зарплаты те же 20%, то каждому из его родителей достанется лишь 10% его зарплаты. При этом сын получит от внука в виде пенсии гораздо меньше, чем сам уплатил за жизнь взносов родителям.
Солидарная пенсионная система в масштабах государства это та же семья, где старикам не на что рассчитывать, кроме своего потомства, и если старики за жизнь вырастили мало детей, то они должны быть готовы к тому, что получат гораздо меньше денег, чем в свое время отдали своим родителям. Такой вот контракт поколений.
Восприятие пенсионной системы как к банка также сформировало широкое убеждение, что у всех граждан в ПФР есть совершенно реальные пенсионные накопления, в виде денег на счетах и иных активов. А соответственно повышение пенсионного возраста рассматривается большинством, как попытка забрать эти деньги.
В реальности все подобные накопления в совокупности составляют чуть более 4 трлн рублей, чего хватит всего на полгода выплаты текущих пенсий текущим пенсионерам. С точки зрения долгосрочных ресурсов пенсионной системы данная сумма не играет никакой заметной роли.
Понятно, что сменить представление миллионов людей о пенсионной системе – задача нетривиальная, однако за пару лет системной подготовки многое можно было бы сделать.
4. Даже в отношении изменения пропорции работающих и пенсионеров подавляющее большинство населения информировано недостаточно и не своевременно.
Когда данная тема стала обсуждаться в контексте уже предложенной пенсионной реформы, это воспринимается многими как манипуляция. Если бы понимание остроты данной проблемы в сознании широких слоев населения появилось бы до предложений о реформе – реакция на нее могла бы быть мягче.
Помимо недостаточного информационного сопровождения против реформы очевидно сыграла попытка провести ее как спецоперацию.
Объявление реформы одновременно с началом чемпионата мира по футболу сразу поголовно у всех создало впечатление, что людей пытаются обмануть. Причем обмануть довольно примитивно.
Хуже того, объяснение реформы необходимостью обеспечить повышение пенсий, также не отражало истинную причину изменений и сразу увело общественную дискуссию в неудачную для властей сторону.
Реальная причина реформы – невозможность без изменения пенсионного возраста обеспечить даже текущее соотношение пенсий к средним зарплатам на горизонте 2030-х 2050-х годов. (Экономический рост может решить проблему повышения абсолютного размера пенсий, но при экономическом росте зарплаты тоже растут. Поэтому, без повышения пенсионного возраста из-за неумолимых демографических процессов, на горизонте 2030-х — 2050-х годов пенсионеры будут неизбежно беднеть относительно работающих, даже при самом быстром экономическом росте).
По мнению правительства политтехнологически эффективнее было представить ситуацию как обмен. Якобы правительство что-то дает (повышает пенсии), а не просто забирает. Но люди хорошо умеют считать и сразу выявляют неравноценность такого обмена.
На мой взгляд, честное объяснение того, что без повышения возраста пенсии будут именно снижаться, было бы гораздо действеннее для убеждения большинства в необходимости реформы. Причем это объяснение должно было быть широко распространено до объявления реформы.
Для того, чтобы этот факт осознали широкие слои населения можно было бы в течение 2-3 лет не повышать пенсии по инфляции (что и так частично происходило) и публично объяснять эту меру изменением соотношения работающих и пенсионеров. В подобной ситуации число сторонников повышения возраста возросло бы экспоненциально.
Если политически сложно было не повышать пенсии, можно было бы хотя бы активно обсуждать подобное предложение в публичном пространстве. Если бы несколько лет подряд при обсуждении проекта бюджета дискутировалось предложение о сокращении/заморозке пенсий в связи с изменившейся демографией, понимание и приятие реальных причин реформы широкими слоями населения было бы выше, чем то что мы наблюдаем сегодня.
Отдельного разговора заслуживает работа с экспертным сообществом
Когда экспертная дискуссия становится общественно-политической то экспертная составляющая аргументов довольно быстро уступает политической, а механизмы формирования позиций экспертами меняются с аналитических на психологические.
Я с интересом наблюдаю, как в дискуссии по пенсионной реформе, негативную по отношению к реформе позицию неожиданно заняли даже те эксперты, которые в частных беседах или экспертных дискуссиях, которые проводились до объявления проекта реформы, придерживались мнения о неизбежности повышения пенсионного возраста. Причины такого поведения могут объяснены следующим образом
Эксперименты, проведенные социальными психологами, говорят о том, что если человек однажды публично высказал некое мнение, пусть даже не в самой категоричной форме, в подавляющем большинстве случаев, если после этого ему будет приведено большое количество доводов, опровергающих данное мнение, он все равно будет защищать изначально высказанную позицию. (Если позиция высказана не публично шанс ее изменить в разы выше).
Другие подобные эксперименты говорят, что если человек однажды сделал самое незначительное действие для помощи политической или благотворительной акции, вероятность того, что после этого он совершит какое-то более существенное действие или пожертвование в пользу той же акции многократно возрастает.
На знаниях об этих психологических особенностях построены механизмы втягивания людей в самые различные процессы от религиозных сект, до политических кампаний. Сначала вас просят просто наклеить на машину, наклейку агитирующую за что-то, и это многократно повышает вероятность, того, что при следующем обращении, вы будете готовы на гораздо более существенные действия ради того за что агитирует данная наклейка.
С учетом этих знаний, очевидно, что первая публичная реакция на предложенную пенсионную реформу со стороны лидеров общественного мнения и экспертов являлась предельно важной для дальнейшего позиционирования реформы в публичном пространстве и властям следовало такую реакцию подготовить.
Если следовать заветам социальной психологии, то для решения данной задачи, среди прочего имело смысл до объявления реформы спровоцировать некоторых представителей экспертного сообщества на публичные высказывания в пользу самого факта повышения пенсионного возраста в рамках дискуссий напрямую с реформой не связанных.
В частности, разумно было бы вынести на широкое экспертное обсуждение, например, вопрос о том, где взять ресурсы для сохранения накопительной компоненты пенсионной системы.
Одним из наиболее очевидных ответов на этот вопрос является именно повышение пенсионного возраста. Предложившие подобное решение эксперты автоматически оказались бы в последствии в числе сторонников реформы. Так как эффект первоначального публичного высказывания работал бы в данном случае в другую сторону.
Аналогичную дискуссию можно было бы провести о том насколько полезно для здоровья и самоощущения людей старших возрастных групп работать после достижения пенсионного возраста и какие меры стоит принять, чтобы стимулировать работодателей предоставить людям пенсионного возраста подобную работу.
Однажды высказанная экспертная позиция о полезности работы в пенсионном возрасте, либо предложенные меры по стимулированию занятости пенсионеров могли бы сыграть роль описанных агитационных наклеек в вовлечении экспертного сообщества в дальнейшую поддержку самой реформы.
В реальной ситуации правительство действовало ровно обратно тому, чему учит социальная психология. Идея повышения пенсионного возраста была вынесена в публичную сферу одновременно с недостаточно проработанными предложениями по конкретному дизайну реформы.
Если сама необходимость повышения пенсионного возраста, пусть с оговорками, или отлагательными условиями, но в целом признавалась значительной частью экспертного сообщества, то конкретные предложения правительства по оформлению реформы, часто в силу своей сырости и недостаточной проработанности, вызвали ее отторжение и критику даже со стороны людей, в целом поддерживающих саму идею повышения пенсионного возраста.
Особенно острую и справедливую критику вызвали отсутствие одновременного повышения возраста выхода на пенсию для различных категорий досрочников, а также отсутствие адекватного пакета предложений по стимулированию занятости в старших возрастных группах.
Именно эти уязвимые и непроработанные элементы реформы обусловили то, что преобладающей первой (и потому важной) реакцией экспертного сообщества стала критика отдельных элементов дизайна реформы, либо предложения ее отложить.
На это наложилась еще одна психологическая составляющая. Заявления ряда оппозиционных политиков о том, что любая поддержка реформы – это проплаченная кампания администрации президента, привели к тому, что даже та часть экспертного сообщества, которая теоретически поддерживала саму идею повышения пенсионного возраста, оказалась в ситуации, когда защита реформы чревата тем, что «прогрессивная общественность» запишет защищающего в «наймиты Кремля», а совершенно справедливая критика отдельных элементов дизайна реформы, напротив, будет воспринята «на ура».
Такая диспозиция и предопределила общую линию поведения многих экспертов: уход от содержательного обсуждения самого вопроса повышения возраста в комфортную зону справедливой критики второстепенных деталей реформы.
Подобная публичная критика деталей с точки зрения социальной психологии маркировала публичную позицию экспертов по отношению к реформе в целом, со всеми вытекающими последствиями.
При этом следует понимать, что широкая общественность не разбирается в нюансах и не отделяет критику отдельных элементов реформы от критики самого решения о повышении пенсионного возраста. Поэтому даже половинчатая позиция экспертов усиливала формирующееся в широком общественном сознании негативное отношение к самому повышению пенсионного возраста.
Все вышесказанное не значит, что системный подход правительства к работе с экспертным сообществом мог бы радикально изменить отношение к реформе в широких слоях населения, однако тот матч, который власти сегодня проигрывают «в сухую» мог бы вестись с совсем иным счетом, а консолидации против реформы всех частей политического спектра от коммунистов до либертарианцев можно было бы избежать.
Принято считать, что российские власти обладают высокоэффективной пропагандистской машиной, способной обеспечить общественную поддержку любым решениям. Крайне неудачные действия по информационному сопровождению пенсионной реформы демонстрируют, что возможности данной машины имеют серьезные ограничения.
Российская пропаганда умеет лишь эксплуатировать доминирующие архетипы и потакать низменным инстинктам масс. Системное информирование населения об содержательных проблемах, формирование принципиально новых нарративов и обеспечение общественной поддержки решений, выходящих за рамки патерналистского мейнстрима ей не под силу.