В журнале European Economic Review за октябрь 2020 года вышли две статьи, так или иначе посвященные эффективности международных санкций. Статьи в свою очередь опираются на ряд масштабных исследований санкционной политики, в совокупности охватывающих период с 1914 по 2018 годы.

Из тысяч проанализированных санкций, введенных разными странами друг против друг с 1914 года по наши дни, только 34% можно признать успешными или частично успешными (достигшими своей цели). При этом заметная часть частично успешных приходилась на ситуации, когда страна терпела военное поражение или крах режима в результате множества причин, из которых санкции были далеко не самой главной. Ситуации, когда заявленная цель достигалась исключительно путем санкций, крайне редки.

Авторы исследований отмечают, что санкции, направленные на ограничение военного потенциала или предотвращение прямой агрессии, были в среднем более эффективны, чем санкции, преследовавшие своей целью смену политического режима или предотвращение нарушений прав человека. При этом санкции в отношении демократических стран достигали своего эффекта чаще, нежели санкции в отношении автократий, а санкции в отношении крупных экономик были менее эффективны, нежели санкции против небольших стран.

Отдельно анализировались и антироссийские санкции последних лет. Исследователи приходят к выводу, что санкции в отношении России не только не эффективны сейчас, но и имеют мало шансов достигнуть своих целей в долгосрочной перспективе, как в силу масштаба российской экономики, так и в силу высокой устойчивости российского политического режима.

В целом соглашаясь с выводами авторов относительно низкой эффективности текущих санкций в отношении России, я попробую предложить несколько иной взгляд на причины этого.

Три логики санкций

Можно выделить три возможных логики (мотива) введения антироссийских санкций.

Первая логика сводится к банальной реакции конкретных политиков на общественное мнение внутри собственных стран. Эта логика мало связана с происходящим в России или иной стране, подвергающейся санкциям.

Еще в 1935 году ⁠при введении Лигой наций сильно ⁠запоздавших санкций против ⁠Италии Ллойд Джордж сказал: «Эти санкции приняты слишком ⁠поздно для того, чтобы спасти ⁠Эфиопию от итальянского вторжения, но в самое время ⁠для ⁠того, чтобы спасти английское правительство от отставки». С тех пор ничего не изменилось. Очень часто западные политики вводят санкции не так и не тогда, как это было бы логично для принуждения подпадающей под санкции страны к определенным действиям, а тогда, когда они не могут не прореагировать на какие-то события по конъюнктурным внутриполитическим мотивам. Именно поэтому наиболее чувствительные антироссийские санкции из ныне действующих были введены не за захват Крыма, а за сбитый «Боинг» и вмешательство в американские выборы.

Вторая логика состоит в ослаблении России как некой геополитической сущности: чем меньше у России ресурсов и технических возможностей, тем меньше она сможет оспаривать существующий миропорядок, исходя из своих имперских мотивов. В этой картине мира имперские мотивы – неизлечимая российская болезнь, а что там происходит во внутренней политике России, не столь важно. Главное, чтоб ресурсов к внешней экспансии меньше было.

В преобладание такой логики истово верят российские ура-патриоты. Ей реально следуют многие политики в Восточной Европе и некоторые на Западе. Однако санкции вводятся не только в отношении «геополитически значимых» России или Китая. Вряд ли санкции в отношении Северной Кореи или Кубы разумно объяснять желанием запада их «геополитически ослабить» и ровно поэтому не стоит считать такую логику главной и в российском случае.

Третья логика, которой (как минимум на словах) следует мейнстримная часть западных политических элит и большая часть российской оппозиции, состоит в том, что санкции призваны свалить агрессивный режим Путина, после чего Россия станет «нормальной страной» и прекратит расшатывать миропорядок и третировать слабых соседей. В этой картине мира во всем виноват «злодей Путин», а русский народ можно вылечить от имперских мотивов сменой тональности телепропаганды. Более того, в этой картине мира простой народ ни в чем не виноват и ущерб от санкций собственно российскому населению, а не агрессивному государству, следует рассматривать как неизбежные сопутствующие издержки борьбы с режимом.

Как правило, при введении любых конкретных санкций присутствуют все три вышеописанные логики одновременно в разных пропорциях. Однако публично чаще всего артикулируется логика третьего типа. Демократии гораздо реже ведут агрессивную внешнюю политику или нарушают права человека таким образом, что общественное мнение западных стран будет требовать санкций; то есть при устранении одной из причин санкций в виде авторитарного режима с большой степенью вероятности автоматически устраняются и другие две.

Достижимость целей

В какой степени могут быть достигнуты цели, заявленные в каждой из этих логик?

Внутриполитические цели западных политиков достигаются относительно легко, но нам в России от этого не тепло и не холодно. Геополитически Россия тоже постепенно ослабляется, однако пока ущерб российскому населению и бизнесу наносится в гораздо большей степени, чем собственно каким-то российским «геополитическим возможностям».

А вот свалить режим и даже снизить его аппетит к конфронтации пока не удается.

Поскольку Запад интересует в первую очередь мирное сосуществование, – а оно теоретически возможно и при авторитаризме, – то кажется логичным, что санкции включаются именно за внешнюю агрессию, а не за сползание в авторитаризм.

Проблема в том, что шовинистическая имперская риторика часто используется в качестве главного обоснования сворачивания демократических свобод. При наличии шовинистических настроений в обществе реваншистская риторика – это самый простой и эффективный способ обосновать укрепление власти автократа. А агрессивные внешнеполитические действия – прямое следствие реваншистской риторики. По этому пути укрепления личной власти последние 200 лет кто только не ходил. От Гитлера с Муссолини до Путина с Эрдоганом.

И это самоподдерживающаяся логика. Использование шовинистической риторики для укрепления авторитарной власти усиливает соответствующий запрос в обществе. Запрос требует от власти действий, его удовлетворяющих. Кроме того, использующей шовинистическую риторику власти проще объяснять экономические проблемы происками внешних врагов, а политических противников обвинять в предательстве национальных интересов.

С учетом вышесказанного, предотвращение сворачивания демократических свобод в отдельных странах может рассматриваться как некая превентивная мера против роста вероятности перехода страны к агрессивной внешней политике в будущем.

Я не думаю, что реально в принципе вылечить русский народ от имперства и шовинизма. Эти мотивы столетиями были несущей конструкцией государства, и наивно полагать, что они исчезнут в течении десятилетий. А пока есть запрос населения на имперство и шовинизм, будут и политики, стремящиеся этот запрос удовлетворить.

Все это, однако, совершенно не означает, что конфронтация России с Западом была неизбежна или неизбежна в будущем. Я достаточно легко могу представить себе конфигурацию мирного сосуществования в духе середины 2000-х, при которой санкции и российские военные авантюры отсутствуют, а для той части российского населения, которую от имперских идей не вылечить, работают высокопрофессиональные политические аниматоры, регулярно обещающие помыть ноги в Индийском океане, колонизировать Венеру, и рассказывающие, что Александра Македонского победили тоже русские. Это вполне реалистичная модель.

Этапы особого пути

Теперь пройдемся по некоторым вехам движения России к авторитаризму и конфронтации с Западом. Туда, где мы находимся, мы пришли очень постепенно. А на некоторых этапах этого длинного пути мы вполне могли свернуть или притормозить.

Весна 2001 года, дело НТВ. История чисто внутриполитическая, к конфронтации с Западом отношения не имеющая, но к нарастанию авторитарных тенденций – вполне. На этот момент золотовалютные резервы России меньше $30 млрд, внешний долг в районе $170 млрд (здесь и далее государственный и частный долг в совокупности). Целый ряд российских компаний выходит или активно готовится выходить на внешние рынки капитала, это критически важно для их развития. Возможности Запада подорвать экономический рост в России весьма велики. Российским элитам предельно важен доступ к западной инфраструктуре.

Путин в это время еще очень далек от консолидации власти: в Думе разномастная коалиция, в регионах самостоятельные бароны-губернаторы, олигархи сильны, работают независимые СМИ.

В этой ситуации санкции даже на уровне нынешних, не говоря уже про отключение от SWIFT и прочую жуть, вполне способны были как минимум сильно осложнить дальнейшую консолидацию власти. Как максимум – заставить власть отступить по НТВ и сформировать сильную коалицию внутренних игроков против дальнейших авторитарных поползновений.

Запад ситуацию практически игнорирует. Понять его можно – еще живы в памяти страхи того, что в ядерной сверхдержаве может наступить полный хаос или коммунистический реванш, также известно, что Гусинский не ангел.

2003 год, дело ЮКОСа плюс позиция России по вторжению в Ирак. ЗВР России на этот момент $55–70 млрд, внешний долг – те же $170 млрд. Позиции Путина заметно окрепли, однако многие из перечисленных в предыдущем пункте факторов еще действовали.

Не то чтобы в этот момент у Запада сохранялась возможность сломать режим извне, однако если бы в ответ на дело ЮКОСа режим получил реально болезненные санкции, как минимум другие олигархи были бы посмелее, а разные сечины – поопасливее. Во время куршавельского разгула элитного потребления 2000-х запрет на въезд в развитые страны был для представителей элиты гораздо более болезненным, нежели в сегодняшние суровые времена.

Однако и дело ЮКОСа Запад съел. А с вторжением в Ирак такая ерунда приключилась, что Путин на пустом месте заработал внутриполитических очков.

2007–2008 годы, Мюнхенская речь и война в Грузии – реальный поворот к конфронтации. ЗВР – $400–600 млрд, внешний долг – $470 млрд. Профицит бюджета 6% ВВП. Крупные российские компании скупают активы по миру и увлечены интеграцией в глобальную элиту. В этот момент уже поздно говорить о возможности Запада сколько-нибудь серьезно повлиять на внутриполитические российские процессы, но ответ на конфронтацию вполне бы мог последовать. И был бы гораздо болезненнее, чем спустя 10 лет. Это, пожалуй, высшая точка интеграции российской экономики в мировую и пик иностранных инвестиций в страну.

Пускай война в Грузии – история сложная (пожалуй, единственная внешняя интервенция последних лет, где, на мой взгляд, начала не Россия и обвинять Кремль можно лишь в превышении пределов разумной реакции), однако мюнхенская речь и общее ужесточение внешнеполитической линии Кремля были вообще ничем не мотивированы. Была бы готовность и желание, Запад мог бы сделать режиму неприятно и снизить аппетит к следующим подобным шагам. Однако вновь вся ситуация закончилась для Кремля набором внутриполитических очков и подъемом градуса шовинизма в обществе.

Может, тогда и не было существенных формальных причин для санкций, да еще и финансовый кризис свирепствовал, но если бы (как думают российские ура-патриоты) это Запад всегда искал повод их ввести, то момент был подходящий. Восприятие войны в Грузии западным общественным мнением мало отличалось от восприятия войны на Донбассе. Однако вместо санкций Запад ответил перезагрузкой отношений имени Обамы, окончательно убедившей Путина в его безнаказанности.

Тут следует отметить такой существенный момент: в 2007 году Путин почему-то считал необходимым сохранить политес с преемником, не менял Конституцию и не шел на новый срок сам (хотя мог бы). Впоследствии он перестал считать соблюдение политеса необходимым.

2011–2012 годы, обратная рокировка, фальсификации выборов и протесты. По большому счету, это точка невозврата. ЗВР – $500 млрд, внешний долг – $500 млрд. Наверное, сделать Запад уже ничего не мог, но это пик антипутинских настроений в России за все время его правления. Силовики еще не всесильны, да и деморализованные рокировкой сислибы еще не растеряли всех властных позиций. Некоторые представители элит прямо поддерживают протесты (после их наказания подобных смельчаков уже не будет). Т.е. в любом случае ресурс внешнего давления в 2012 году был заметно больше, чем в 2020-ом.

Появляются первые санкции – «закон Магнитского», который никакого реального вреда режиму не наносит, однако сильно раздражает и обозначает направления возможных будущих ударов.

Именно в этот момент начинается подготовка режима к будущим санкциям, первые движения против двойного гражданства, видов на жительство и зарубежных активов чиновников и сворачивание ряда интеграционных проектов. С этого момента режим и элиты начинают и практически (в том числе в плане личных финансов), и психологически готовиться к будущим санкциям, а роль силовиков в политической жизни заметно возрастает.

Март 2014 года, Крым. ЗВР – $500 млрд, внешний долг – $700 млрд. Ура-патриотическая истерия резко увеличивает базу поддержки режима, теперь в глазах большинства населения любые санкции не про плохого Путина, доведшего страну, а про злой Запад, вредящий великой России. Расстановка сил в элитах и настроения там меняются. Силовики на пике могущества. Любые санкции с внутриполитической точки зрения только консолидируют режим.

И вот мы в октябре 2020 года. ЗВР – $600 млрд, внешний долг – $470 млрд. За пять лет степень интеграции российской финансовой системы в мировую сильно снизилась. Иностранные инвестиции на минимальных уровнях. Проведена какая-то подготовка и проработка сценариев жизни в условиях следующих волн санкций. Элиты частью уехали, частью смирились с тем, что придется зарабатывать в концлагере с евроремонтом, до того как уехать, а частью и вовсе понимают, что если не сохранить домашний концлагерь, то их ждет Гаага. Реальные внутренние союзники возможного внешнего давления отсутствуют.

Каналов влияния и нанесения ущерба у Запада меньше, чем когда-либо за последние 20 лет. Репрессивный аппарат укрепился, оппозиция маргинализирована, население частично отошло от ура-патриотического угара, но в целом текущие настроения все равно заметно отличаются от тех, что были в 2011, 2007 или в 2001-м.

В этой ситуации Запад что-то обсуждает в отношении санкций по делу Навального. Хотя очевидно, что отравление/не отравление Навального в 2020 году влияет на перспективы режима Путина в десятки раз меньше, чем на него влияла посадка/не посадка Ходорковского в 2003-м.

В нынешней ситуации любые санкции, независимо от их мотива, ведут лишь к тому, что Россия в перспективе станет беднее, но очень мало угрожают собственно режиму Путина.

Универсальный ответ

Если разбирать историю западных санкций в отношении, например, Венесуэлы, то картина будет схожей: не было реальных санкций в период, пока Чавес еще не укрепился, работали какие-никакие институты и была сильна оппозиция; санкции ввели уже тогда, когда режим достаточно консолидирован, чтобы их игнорировать и даже использовать для оправдания плачевной экономической ситуации. Турция Эрдогана развивается так же. Санкции скоро последуют, вводиться они будут в ответ на внешнеполитические авантюры и ровно в тот момент, когда уже ничего не смогут изменить. А ведь еще совсем недавно режим Эрдогана был весьма уязвим к скоординированному давлению коллективного Запада.

Один из выводов упомянутых в начале статьи исследований состоит в том, что демократические страны гораздо легче поддаются санкционному давлению, нежели автократии, но большая часть санкций вводится именно против автократий.

Иными словами, чаще всего санкции вводятся не там, где они реально могут сработать. Запад бьет туда и тогда, куда уже поздно и бессмысленно. Это как вместо лечения самой болезни вовремя лечить симптомы потом.

Очевидно, что те действия, за которые Запад обычно вводит санкции, совершаются автократиями гораздо чаще, чем демократиями. Но чтобы не случались действия, на которые потом придется отвечать санкциями, гораздо разумнее активно вмешиваться в процесс на этапе трансформации неустойчивой демократии в автократию. В момент, когда авторитарная тенденция в некоей стране только наметилась, диктатор не укрепился, и санкции могут повернуть вспять или замедлить консолидацию власти. По мере укрепления авторитаризма эффективность санкций будет лишь снижаться, а вероятность действий, на которые придется отвечать санкциями, возрастать.

И хотя все вышесказанное довольно очевидно, признаков того, что политические элиты Запада сделали соответствующие выводы, пока не наблюдается.