В завершение серии постов о факторах, влияющих на благосостояние общества, я обещал сказать пару слов о том, каким образом обеспечить их положительную динамику. Как к этой задаче не подступайся, парой слов тут точно не ограничишься. Очевидно, что проблем много и если высказываться по каждой из них, надо писать не пост, а множество книг, половина из которых уже написана другими людьми 🙂
Поэтому в данном посте я постараюсь, в первую очередь, сосредоточиться на вещах, которые обычно выпадают из зоны общественного внимания и позволяют взглянуть на многие вопросы под другим углом.

Итак, ранее я говорил о следующих проблемах, препятствующих росту производительности труда и благосостояния общества:

• Низкое качество человеческого капитала на всех уровнях системы, отсутствие у большинства населения социальных навыков, важных для постиндустриального общества;
• Искажение стимулов в различных сферах общественной жизни;
• Низкий уровень конкуренции и патернализм;
• Социальная мифология, заточенная под создание большой континентальной империи, но абсолютно не способствующая росту материального благосостояния;
• Низкий уровень доверия между членами социума;
• Чрезмерное государственное регулирование;
• Рост доходов населения, опережающий рост производительности труда, резко снижающий конкурентоспособность tradable сектора.

Очевидно, что решение значительной части этих проблем зависит не от властей страны, а от самого общества. Научиться больше доверять друг другу, в равной степени как и научиться пользоваться «Яндекс-пробками», можем только мы сами. Только мы сами способны повысить качество человеческого капитала, через саморазвитие и воспитание потомства, и только мы сами можем стать более самостоятельными и ответственными в своих решениях.
Однако, во-первых, общество не субъектно, поэтому бессмысленно рассуждать в логике «что нужно сделать обществу», во-вторых, все традиционно спорят о том, что делать, а что не делать властям, и дидактические рассказы о том, чему мы сами должны учиться и как стараться себя вести, не будут никому интересны.
Поэтому говорить я буду о действиях власти, однако прежде чем думать о том, «что нужно», сначала стоит определиться с тем, «что важно», с тем, «что возможно», и с тем, какими инструментами мы располагаем.

I. ЧТО ВАЖНО
Эволюцию моих собственных взглядов о том, какие вещи представляются наиболее важными, можно разделить на три этапа. Пятнадцать лет назад я болел макроэкономикой и был уверен, что ключевыми факторами, влияющими на развитие социально-экономической реальности, являются управление валютным курсом и взвешенная бюджетная политика. До известной степени, так оно и было, ведь после турбулентностей 90-х вменяемая бюджетная политика сама по себе была уже важнейшим фактором восстановления экономики. Однако макроэкономические стимулы оказались фактически исчерпаны к середине 2000-х. Оказалось, что разумная макроэкономическая политика лишь одно из необходимых, но недостаточных условий устойчивого развития.
После этого я «осознал», что главное – это институты. Нет правильных институтов – потому и не развиваемся. В целом, институциональная теория – мейнстрим последней четверти XX века. «Вот есть страны богатые – у них такие-то институты, а вот есть страны бедные, где другие институты, потому они и бедны. Давайте перенесем «правильный» институт в бедную страну, она разбогатеет». При этом не учитывалось, что те или иные правовые институты попадают в среду из сложившихся неформальных практик, накладываясь на определенные культурные нормы и стереотипы поведения. Данная агрессивная среда быстро трансформирует эффекты от действия институтов на прямо противоположные.
Моя личная вера в силу институтов была поколеблена следующими историями:
(i) Во время моей работы в ФНС я занимался вопросами международного сотрудничества, и мне приходилось много общаться с представителями иностранных налоговых служб как в рамках поездок по обмену опытом, так и в рамках сотрудничества в международных организациях типа ОЭСР. Сильным шоком для меня были восторженные отзывы представителей налоговых служб развитых стран о существующей в России (!!!) системе контроля над деятельностью налоговых инспекторов. По мнению самих представителей иностранных налоговых служб, нормативное регулирование, направленное на предотвращение коррупции в налоговых органах, и контроль за деятельностью чиновников в России развиты гораздо лучше, чем во многих странах запада. И в ряде моментов я готов согласиться с подобным утверждением. Однако, как все мы видим из повседневной жизни, коррупция в данной сфере у нас гораздо выше, чем на западе.
(ii) Когда в Россию приезжал руководитель налоговой службы Норвегии, я стал свидетелем одного весьма показательного разговора. Наши налоговики рассказывали о том, какие у нас меры предприняты по снижению количества проверок (правда, снизили в разы), и что еще дружелюбное наши налоговые органы делают для бизнеса (правда, стараются). В ответ норвежец сначала рассказал, что они даже камеральной проверке подвергают только 15% компаний, остальные не проверяют вовсе. На удивленный вопрос российских налоговиков: «А у вас при этом не возникает проблем с фирмами-однодневками?» – он долго не мог понять, что это такое (это руководитель налоговой службы, подчеркиваю).
И еще, говорит, мы в Норвегии недавно приняли решение, что если в результате проведения выездной проверки налоговый инспектор обнаруживает у фирмы недоплату по налогам, которая возникла, на его взгляд, не в результате умышленной манипуляции, а по ошибке, он может ограничиться вынесением предупреждения и не взыскивать с компании никаких штрафов.
На вопрос наших налоговиков: «В пределах каких сумм и на основании чего инспектор принимает подобное решение?» – ответы были: «Любых. На основании собственного суждения». И тут наши налоговики не выдержали. Говорят: «Да как же такое возможно? Инспектор просто единолично по своему усмотрению решает вопросы на миллионы долларов. Это же рассадник коррупции!». На что норвежский налоговик недоуменно спрашивает: «А какая тут возможна коррупция? У нас же есть правило, что инспектор может либо взыскать, либо не взыскивать данную сумму. Но в переговоры с бизнесом по этому поводу вступать не может. Так что никакой коррупции». Занавес…

И вот ведь какое дело получается! Несмотря на слабую развитость систем контроля за инспекторами, уровень коррупции в Норвегии – один из самых низких в мире, а у нас, несмотря на довольно совершенное законодательство в области налогового администрирования (перекошенное, не поверите, в интересах защиты налогоплательщиков), уровень коррупции в налоговых органах довольно высокий, а фактическое администрирование далеко от дружелюбного.
Похожих примеров у меня множество. Сталкиваясь с ними, ты понимаешь, что дело не в законах и институтах. Ну или, по крайней мере, не столько в них. И когда кто-нибудь начинает рассказывать, что для того, чтобы решить все наши проблемы, необходимо лишь принять такие-то законы, это вызывает лишь саркастическую усмешку.
Можно пойти в другое упрощение и сказать, что это чиновники плохие. Давайте выгоним взяточников, поставим честных и дело пойдет. Однако чиновники – часть общества и выходцы из него. У нас 80 % населения считает чиновников бесчестными, но при этом 29% желает ими стать. Кроме того, в общей сложности не более 13 % среди тех, кто хочет стать чиновником, ответили, что хотят изменить что-то в стране к лучшему. Пока не изменится это соотношение, не изменится ничего. Как сказал английский философ и историк Томас Карлейль, «настоящая революция – это революция морали». Для того, чтобы общество качественно изменилось, такая революция должна произойти, и не только в элите, а во всем обществе.

Итак, что же важно?
Я глубоко убежден, что изменение уровня жизни общества, в первую очередь, является следствием изменения качества человеческого капитала, если угодно – изменения уровня его культуры. Поэтому вопрос: «Что делать, чтобы жить лучше?» – должен решаться не только и не столько в контексте изменения законов или замены одних чиновников на других. Вопрос в изменении всего населения. Его ценностных установок, навыков и культурных стереотипов. Такое изменение невозможно произвести быстро, и это действительно серьезная задача. Причем власть может оказывать на развитие человеческого капитала самое непосредственное влияние.

Disclaimer 🙂 Разумное управление налоговыми ставками или формирование современных институтов безусловно необходимо. Однако, рано или поздно, при достижении обществом определенного уровня благосостояния, чисто институциональные меры не позволяют обеспечить дальнейший рост благосостояния без изменения поведения самого населения.

II. ЧТО ВОЗМОЖНО?
Слово «власть» — довольно размыто. Кто к ней относится, а кто нет – не ясно. Власть – это только президент или еще министр? А заместитель министра? А начальник отдела в министерстве? Где проходит грань между властью и бюрократией или властью и элитой?
Здесь и далее под «властью» я буду подразумевать первое лицо и его ближайшее окружение, находящееся в периметре принятия ключевых решений: 10–30 человек. Иногда первых лиц, а соответственно и группировок, может быть несколько. Именно эти группы являются в полной мере субъектными и способны осуществлять осознанные действия по изменению системы. Прежде чем говорить о том, что они могут сделать, на мой взгляд, целесообразно поговорить о том, какие объективные ограничения существуют для любых их действий.

1. Основным ограничением действий любой группировки, находящейся у власти, является необходимость эту власть сохранить. При этом противоречие между задачами что-то сделать для страны и задачами сохранения власти существует всегда и носит объективный характер.
В нашей новейшей истории был эпизод, когда часть властвующей группировки, известная как «команда Гайдара», слишком увлеклась задачами реформирования страны, мало заботясь о собственном политическом выживании. Для данной группировки такой подход закончился быстрой потерей властных позиций. Да и для страны, на мой взгляд, было бы гораздо полезнее, если бы правительству Гайдара удалось сохраниться подольше и провести реформы более последовательно.
Схематично это можно представить следующим образом:

Этот исторический урок нынешняя элита хорошо выучила, поэтому удержание власти рассматривается всеми как первоочередная задача. С практической точки зрения, в России сегодня это означает следующее: власти сложно ущемлять интересы тех кланов, на которые опирается господствующая группировка. Можно ущемить то одного, то другого по случаю, но нельзя ущемлять всех и системно. Так как данные кланы, что на Кавказе, что в силовых ведомствах, что в экономике, являются основной опорой и проводником решений власти.
Власть не может существенно ограничивать влияние и ослаблять позиции тех профессиональных корпораций, на которые она опирается, – в нашем случае это силовики и бюрократия в широком смысле слова.
Власти сложно идти на меры, прямо или косвенно противоречащие идеологии, на которую она опирается. В нашем случае – гремучий коктейль из великодержавного ура-патриотизма и патерналистических настроений.

[Следует отметить, что во всех этих трех отношениях свобода маневра для В. Путина значительно сократилась по сравнению с началом 2000-х. Путин во время своего первого срока – успешный модератор различных кланов с довольно широким коридором возможностей. Тогда, напомню, наряду с великодержавным «вставанием с колен» властью активно использовалась риторика (и действия) праволиберального толка (достаточно налоговую реформу вспомнить). Поддержка В. Путина в среде среднего класса и прогрессивной части общества была довольна высока. При этом внутри элиты существовало множество группировок с асимметричными ресурсами и различными взглядами на развитие страны В этой ситуации власть, в зависимости от задач, могла формировать различные коалиции.
Сегодня Путин – в значительной степени заложник сделанных ранее ставок и решений, поэтому, несмотря на высокую поддержку населения и послушность вертикали власти, он обладает гораздо меньшей свободой реального маневра действий. Не в плане «кого на какую должность назначить», а в плане выбора вариантов государственной политики в различных сферах.]

2. Вторым важнейшим ограничением, с которым сталкивается любая власть, является качество человеческого капитала в стране вообще и в бюрократическом аппарате в частности.
Мой небогатый опыт нахождения на госслужбе свидетельствует, что в среднем уровень компетенции высшей федеральной бюрократии довольно высок. Анализируется международный опыт, есть понимание того, где и что следует сделать, однако это понимание часто сталкивается с отсутствием адекватных инструментов.
Условно, все понимают, что дифференцированная адресная социальная поддержка населения эффективнее, чем работающая сегодня модель. Но высокий уровень коррумпированности, и низкая компетенция низового бюрократического аппарата не позволяют провести соответствующую реформу. Мы были вынуждены фактически отказаться от налоговых льгот как инструмента экономической политики именно потому, что не могли на низовом уровне обеспечить отсутствие злоупотреблений этими льготами. Представьте себе высококвалифицированного нейрохирурга, у которого для проведения операции из инструментов только нож и молоток.
Не хочу отвлекаться от основной мысли и подробно развивать здесь данную тему, но существует множество примеров того, как хорошая, соответствующая мировой практике идея, относительно реализации которой «наверху» существовал консенсус, настолько плохо реализовывалась на низовом уровне, что часто давала противоположные результаты. Самый простой пример – это история с ЕГЭ. Вроде, идея правильная и соответствующая мировым тенденциям, но реализация, мягко скажем, оставляет желать лучшего.

Проблема низкого качества бюрократии не изменится в ближайшие десятилетия, кто бы ни пришел к власти. Наивным кажется широко распространенное в различных слоях общества мнение, что можно легко произвести люстрации и радикальное кадровое обновление бюрократического аппарата. Это не так.
Если не рассматривать вариант массового завоза квалифицированных бюрократов из-за границы, то кадровые резервы для такого обновления фактически отсутствуют. Даже большевики, изменившие систему управления страной коренным образом, десятилетиями вынуждены были прибегать к помощи разного рода военных и гражданских «спецов» – классово чуждых управленцев из старой элиты. Некем было заменить.
Петру I для создания современной армии необходимы были иностранные офицеры в большом количестве. С российскими дворянами того времени регулярную армию создать было невозможно.
В настоящий момент в государственном аппарате остро стоит проблема набора квалифицированных кадров на низкий и средний уровень. Качественные специалисты на ту зарплату и те условия не идут – в бизнесе «сытнее». Да и вообще, мало их в России, качественных специалистов.
Помимо этого, в бюрократической системе существует ряд специфических сфер, воспитание специалистов в которых требует длительного времени и возможно только внутри бюрократической системы.
Поэтому не надо иллюзий: кто бы ни пришел к власти – основа бюрократического аппарата останется неизменной. Перефразируя Сталина: нет у меня для вас других чиновников. А соответственно, какой бы гениальный правитель ни встал бы завтра у руля страны, многие используемые в развитых странах методы «умного» управления будут ему недоступны из-за низкого качества бюрократического аппарата. Ситуация нейрохирурга с молотком неизбежно будет сохранятся еще долгое время.

3. В условиях современной медиакратии правительство так или иначе ограничено теми самыми мифологемами и стереотипами, сидящими в головах большинства населения, про которые я говорил здесь. Руководство страны может совершать действия, противоречащие господствующим представлением часто и по мелочам, может редко и по серьезным вопросам, но не может всегда и во всем.

4. Объективные экономические и социальные тенденции. Изменение цен на нефть в нашем случае или, например, «арабская весна» для ряда ближневосточных режимов являются важными внешними ограничителями для действий любого правительства.

Таким образом, в целом, возможности верховной власти в общественном сознании обычно сильно преувеличиваются. Почти любое правительство существует в довольно узком коридоре возможностей.
Изменить или существенно повлиять на то, что будет через месяц, можно только в узких пределах, но повлиять на то, куда сдвинутся границы коридора через 5–10 лет, можно вполне.

В этой связи также показателен пример становления советской власти. Даже в условиях такой тотальной ломки, в которую попала Россия после революции, большевики не смогли надолго выйти из коридора возможных механизмов управления экономикой, в который забрело еще царское правительство в конце войны. Политика «военного коммунизма» провалилась. Введение НЭПа – это возврат в существовавший коридор возможностей. Но военный коммунизм сдвинул границы будущего коридора возможностей, поэтому через несколько лет сворачивание НЭПА стало вполне реалистичным.

III. МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ
До XIX столетия правительства в основном управляли конкретными процессами. Нужны пушки – приказал тому-то построить завод, нужны ученые – приказал создать университет. В этот период правительства, безусловно, создавали какие-то стимулы (налоги, например) и осуществляли порою важные символические жесты, однако это было либо слабо осознанно, либо не играло ключевой роли.
По мере усложнения структуры экономики и увеличения количества процессов, управлять всеми этими процессами одновременно становится все более и более затруднительно. Если тебе нужен не один завод, а промышленность, ее сложно создать в приказном порядке. Проще поднять, например, таможенные пошлины на ввоз промышленных товаров, тем самым создав стимулы для того, чтобы эту промышленность создали. Таким образом, начиная со второй половины XIX века ключевым элементом государственного управления становится управление стимулами.
При этом государство продолжало управлять многими процессами непосредственно, однако ключевым фактором, определявшим успехи тех или иных стран в конкурентной борьбе, стала эффективность управления стимулами – налогами и пошлинами, льготами и санкциями, ставками рефинансирования и квотами на попадание в вузы. Социалистические страны в этом отношении отличались мало, вспомним налог на бездетность, северные надбавки и доплаты за степень.
По мере дальнейшего усложнения социальных и экономических процессов все большую роль начинают играть те механизмы управления, которые я обозначу как «управление символами».
Для того чтобы пояснить, что я подразумеваю под «управлением символами», я приведу несколько различной сложности и очевидности примеров их применения.
1. В 80-х годах американские криминалисты Уилсон и Келлинг сформулировали так называемую «теорию разбитых стекол». Она гласит, что если на улице появляется дом с одним разбитым и незаклеенным окном, то высока вероятность того, что скоро будут разбиты и другие стекла в этом доме, так как всем начинает казаться, что за домом никто не следит, и появляется чувство безнаказанности. Постепенно на этой улице появятся разбитые стекла и в других домах. Разбитое стекло – это своего рода сигнал, призывающий к более серьезным преступлениям. И замена разбитых стекол может служить методом профилактики преступности.
Эта теория быстро нашла практическое применение. В 1980-х годах в метро Нью-Йорка был очень высокий уровень преступности. В метро было рискованно ездить даже днем: платформы едва освещались, вагоны не отапливались, повсюду валялся мусор, а стены и потолок — сплошь покрыты граффити.

Новый директор метро Дэвид Ганн начал программу по снижению уровня преступности не с введения туда дополнительных сил полиции, а с борьбы против граффити. Если хоть в одном вагоне появлялось новое граффити – поезд тут же уходил в депо на перекраску, на станциях граффити и мусор ликвидировались с максимально возможной оперативностью. Общественность поначалу относилась к столь рьяной борьбе с граффити крайне скептически, однако Ганн был настойчив. И эффект не заставил себя ждать – преступность в метро стала снижаться еще до введения дополнительных полицейских мер. Дело в том, что в чистом метро у пассажиров постепенно появлялось ощущение порядка. А у криминальных элементов не возникало ощущения безнаказанности. В течение десятилетия преступность в метро Нью-Йорка снизилась на 75%. (не буду утверждать, что дело только в граффити, но очевидно, что свою роль эта мера выполнила).

2. Другой пример – борьба с курением. Использование стимулов (повышение акцизов на табак) для снижения количества курильщиков давало ограниченный эффект и, помимо этого, вызывало раздражение определенной части избирателей.
Начиная с 1980-х ряд развитых стран начинает все более и более активно использовать символическое управление для снижения числа курильщиков. Вводятся формальные и неформальные запреты на то, чтобы положительные киногерои курили. Различными пропагандистскими методами у подростков формируется образ курильщика – социального неудачника. На пачки сигарет начинают клеить сначала надписи о вреде курения, а потом и изображения разлагающихся органов. В результате с 1980 года количество курильщиков снизилось в США с 33,2 до 14,8%, в Японии с 42 до 20%, Великобритании с 39 до 20% и т.д. При этом число «новых курильщиков» — тех, кто начинает курить среди молодежи, уменьшается почти на порядок.

3. Самый масштабный, хотя и не созданный специально, пример – «американская мечта», миф о том, что в Америке каждый может добиться чего угодно.
В США очень высокое расслоение доходов (децильный коэффициент 15,9 против 9,1 во Франции и 6,2 в Швеции). Гораздо выше, чем в Европе и вполне себе на уровне России и других среднеразвитых стран.
Как правило, более высокий уровень социального неравенства влечет за собой более высокий уровень социальной напряженности. Однако, по данным «Глобального барометра социально-экономической напряженности», показатель напряженности в США составляет 45%, в то время как в полусоциалистической Франции 68%, в Китае 63%, Бельгии 61% и даже в благополучной Финляндии 50%.
Ведь если ты веришь в то, что можешь добиться чего угодно, то меньше поводов завидовать богатым соседям и жаловаться на социальную несправедливость. Подобная вера большинства американцев является не только и не столько результатом действительно высокого равенства шансов, сколько результатом постоянного поддержания этой веры средствами изобразительного искусства – фильмами, книгами, установками, задаваемыми в школе, и т.д.
Я не верю, что вся эта сложная мифологическая система «американской мечты» является исключительно стихийно сложившейся. По крайней мере, с какого-то момента это уже и частично сознательный элемент символического управления.

4. Недавний и вполне осознанный пример использования «теории разбитых окон» в современной России. Программа «Грозный без следов войны», реализованная в Чечне. В рамках данной программы средства на восстановление в первую очередь тратились на приведение в нормальное состояние фасадов зданий. Внутри могло быть все разрушено, коммуникации не проведены, а с фасада вполне себе мирная улица. И дело тут не в потемкинщине и не в глупости.

Вполне осознанно ставилась задача как можно быстрее создать у людей ощущение мирной жизни. По тем же причинам через некоторое время полицейских в Грозном переодели из боевого обвеса с гранатами и запасными рожками в обычную полицейскую форму при минимуме оружия. Бытие определяет сознание, и окружающая картинка сильно влияет на поведение. И можно что угодно говорить о сложившемся сегодня в Чечне режиме, однако задача нормализации обстановки была решена (очевидно, тоже не только за счет символических мер 🙂 ), но все-таки не стоит недооценивать их значимость.

Впервые «управление символами» стало важной и осмысленной частью системы управления государством в 1930-е в тоталитарных режимах. С тех пор способность управляющих систем к осмысленному использованию «символических» инструментов для достижения вполне осязаемых «счетных» результатов постоянно возрастала.
И хотя управление процессами и стимулами никуда не денется, уже сегодня понятно, что в XXI веке ключевым фактором, обуславливающим эффективность государств, станет их способность использовать «управление символами» для решения своих задач, а также тот набор активов в символической сфере, которым они обладают (ведь в «американскую мечту» верят преимущественно в Америке, а в «заговор сионских мудрецов» преимущественно в России).

Что же, в принципе, возможно сделать в каждой из этих логик?
В логике управления процессами возможно практически все. Можно провести олимпиаду в Сочи, а можно, совсем наоборот, построить наконец нормальную дорогу между Питером и Москвой. Но, в любом случае, нельзя улучшить дороги по всей России или увеличить долю людей, занимающихся спортом, и общие показатели продолжительности жизни. Можно приехать в Пикалево и за счет других процессов запустить работу отдельно взятого завода, но невозможно использовать подобный метод для запуска многих заводов. Поэтому долгосрочность, масштабируемость и системность действий не обеспечивается.
Процессная логика хороша тем, что можно делать все достаточно быстро, однако ее проблема состоит в том, что если мы понимаем под «властью» узкий круг лиц, то они не могут непосредственно управлять большим количеством процессов одновременно.
В логике управления стимулами возможны системные вещи, влияющие на жизнь общества. При этом коридор возможных вариантов действий власти более узкий, а время, за которое та или иная мера даст результат, как правило больше. Что еще важнее, качественное управление стимулами в большей степени зависит от компетентности бюрократического аппарата в широком смысле, нежели от действий узкой группировки, которую мы согласились определять как «власть».
Управления символами – единственная сфера, в которой современная власть обладает одновременно и достаточной свободой действий, и не зависящей ни от кого способностью оказать на общественную систему действительно фундаментальное воздействие. Проблем две: во-первых, воздействие это скажется не скоро, поэтому нет уверенности, что действующая власть успеет им воспользоваться; во-вторых, для сохранения популярности, а значит и власти, гораздо удобнее эксплуатировать сложившиеся в обществе мифы и стереотипы, нежели пытаться их сломать и создать новые, более продуктивные.

Одной из серьезных проблем демократической системы является тот факт, что власти приходится работать с краткосрочными ожиданиями и настроениями широких массво все усложняющейся социально-экономической системе — заботящаяся о стране власть должна работать на все более длинные горизонты планирования. Это усугубляет противоречие между задачами удержания власти и задачами развития страны.
Именно поэтому я так люблю изречение Черчилля: «Отличие государственного деятеля от политика в том, что политик ориентируется на следующие выборы, а государственный деятель – на следующие поколения».