В последние годы довольно популярна тема кризиса глобализации, ренессанса суверенных государств и роста протекционизма. Брекзит, политика Трампа или Путина – наглядные иллюстрации процесса. В этой статье я попробую привести историческую аналогию происходящего сегодня, исходя из логики которой нынешний откат выглядит лишь временным явлением.

Начать следует с того, что мир, состоящий из суверенных государств, вся полнота власти в которых принадлежит национальным правительствам, сложился относительно недавно. Если вспомнить Западную Европу периода Высокого Средневековья, то мы увидим совершенно иное соотношение национального, интернационального и местного.

Влияние католической церкви на внутренние дела государств было огромным. Церковная бюрократия (в разной мере в разных местах) одновременно занималась нормотворческой деятельностью по широкому кругу вопросов, выполняла судебные функции, собирала налоги, а также являлась крупным собственником и администратором. Вся эта система была большей частью неподвластна суверенным правительствам и подчинялась напрямую Папе Римскому.

А еще были рыцарские и монашеские ордена и монастыри, выполнявшие самые разнообразные функции: банковские, военные, образовательные, производственные, а также функции социальной поддержки определенных групп населения по своему усмотрению, без особого согласования с национальными правительствами и местными властями.

Ганзейский союз очень сложно описывать в терминах коалиции суверенных государств не только потому, что далеко не все его участники были суверенны, но и потому, что ряд их функций был больше похож на деятельность международных коммерческих корпораций, ассоциаций страховщиков или организаций, ответственных за стандартизацию.

Магдебургское право сложно описывать как правовую систему суверенного государства, скорее это была еще одна (наравне с церковной) система права, функционирующая параллельно с суверенными.

Крестовые походы не совершались коалицией суверенных государств. Сложная система вассальных присяг, которая часто носила личный характер, была мало похожа на современные межгосударственные договоры или договоренности о распределении власти между центром и регионами.

Представители элиты Средневековья имели множество путей построения интернациональной карьеры. Во-первых, в рамках церковной иерархии, во-вторых, с помощью многочисленных перемещений младших сыновей и мелкоземельной аристократии в зону Реконкисты, балтийской колонизации или в государства восточного Средиземноморья, возникшие в результате крестовых походов. Феодал или представитель духовенства из любой части католического мира относительно легко перемещался в другую его часть, сохраняя элитный статус.

Европа Высокого Средневековья ⁠представляла собой мир, в котором государства ⁠были гораздо менее ⁠суверенны по большому кругу вопросов, а местные ⁠власти и наднациональные институты были очень ⁠сильны. Но через несколько столетий мир переместился ⁠в состояние, ⁠в котором национальное правительство стало решать большинство вопросов внутренней жизни страны самостоятельно и диктовать собственному населению, что сегодня нужно производить, чему учить и даже во что верить. Власть и наднациональных, и местных институтов заметно сократилась.

Для наших целей особый интерес представляют три особенности перехода из одного состояния в другое.

Первая состоит в том, что процесс был очень постепенным и в некотором смысле не завершился до сих пор (достаточно вспомнить Палату лордов в Великобритании).

Граф образца XIII века походил на самостоятельного суверенного правителя, граф XVI века был самостоятельной политической силой, но в рамках государства, – что-то похожее на губернатора или олигарха из российских 90-х, – граф XVIII-XIX веков был миноритарным совладельцем государства, которому по праву рождения была гарантирована средне-высокая бюрократическая или военная позиция (примерно как детям участников кооператива «Озеро» в сегодняшней России).

За вычетом некоторых эксцессов, вроде Французской революции, формирующееся централизованное государство не уничтожало феодальную аристократию как явление. Скорее, сама аристократия, плавно адаптируясь к происходиящим изменения, находила себе новое место в мире.

Этот процесс сопровождался постоянными откатами, однако общее направление не менялось. После реформ Ришелье вполне могла случится Фронда, а после Ивана Грозного – Смута, однако после Фронды возникал Людовик XIV, а после Смуты – Петр I.

Вторая особенность в том, какие элитарные группы были основными драйверами процессов централизации. Для нашего обсуждения наибольшее значение имеют две из них: буржуазия и регулярная бюрократия.

Обе эти группы возникли в период Высокого Средневековья вследствие развития новых экономических явлений. Радикально вырос объем торговли, возникла банковская система, появились первые крупные производства в сфере суконной промышленности и кораблестроения, затем – огнестрельного оружия, книгопечатания и т.д.

Купцы, банкиры и владельцы крупных производств стали новой элитарной группой с обширными ресурсами и общими интересами, которые, среди прочего, требовали укрепления централизованного государства.

Возникновение новых областей хозяйственной деятельности создало спрос на их регулирование. Резкое усложнение коммерческого оборота потребовало появления системы судов, обслуживаемой профессиональными судьями (феодалы с этой функцией перестали справляться), юристами и нотариатом.

Соответствующее усложнение налоговой системы привело к появлению профессиональных налоговых администраторов (часто не в виде королевских чиновников на зарплате, а в виде откупщиков-предпринимателей). И так далее.

Когда мы сегодня говорим о бюрократии, то представляем себе людей, которых суверен может легко назначить/сместить с занимаемых постов из любых соображений. Однако в Европе XIII-XVI веков это было, как минимум, не совсем так. Бюрократические и судейские должности покупались, перепродавались и наследовались. Принимались законы, прямо ограждающие чиновников от возможности их немотивированного смещения королем. На некоторые должности вводилась практика выборов чиновников самими чиновниками.

Переход к централизованному государству характеризовался формированием новой отдельной корпорации профессионального чиновничества, со своими ресурсами и интересами. Феодалы владели землей и одним набором прерогатив, бюрократы – должностями и другим набором прерогатив, наследовавшихся почти в той же мере, что и земельные наделы. Часто эти бюрократы выполняли свои функции не за зарплату, а как предприниматели, покупая должность и кормясь с нее или беря откуп.

Таким образом, вместо традиционно воспринимаемой последовательности: усиление государства – формирование им бюрократии, можно увидеть и иную последовательность: усложнение экономики – возникновение новых функций – перетекание ресурсов в пользу людей, исполняющих эти функции, – усиление государства как корпорации подобных людей.

В каком-то смысле не бюрократы были при короле, а король – при бюрократической корпорации. И границы государств эпохи Ренессанса определялись не только по этническому и религиозному принципу, но во многом в зависимости от того, в каких центрах формировалась сильная бюрократическая корпорация, а в каких нет.

Третья важная особенность процесса централизации – его позитивное влияние на эффективность производства и торговли, а следовательно, и на общее благосостояние. Более централизованные страны на определенном этапе быстрее развивались экономически, а от того становились еще более централизованными. Именно тот факт, что на определенном историческом отрезке централизация объективно способствовала росту общественного благосостояния, позволял этому процессу пережить любые откаты. А основной вклад в рост благосостояния вносили те самые торговля, банки и мануфактуры, которые и запустили процесс централизации.

Теперь вернемся в современность, к противостоянию процессов глобализации и попыток национальных государств отстоять свой суверенитет. Сначала несколько примеров того, как функционирует современный мир.

Где-то в Швейцарии сидит Базельский комитет по банковскому надзору и изобретает стандарты банковской деятельности, де-факто обязательные для всех национальных правительств. И Россия, и США, и Китай, и абсолютное большинство стран мира не просто меняют свое банковское законодательство в соответствии с новыми рекомендациями Базеля, но и послушно отчитываются перед миссиями этого комитета, проверяющими соответствие национального законодательства базельским стандартам.

Подавляющее большинство государств мира к формированию и политике комитета не имеют никакого отношения. И даже те 20+ стран, которые имеют, могут влиять в очень ограниченном масштабе.

Почему так происходит? Во-первых, общих правил и стандартов требуют интересы глобальной финансовой системы. Во-вторых, подавляющее большинство стран просто не располагает достаточным интеллектуальным потенциалом, чтобы разработать что-то аналогичное.

До крымской авантюры Россия полным ходом двигалась к вступлению в ОЭСР. Для этого требовалась гармонизация российского законодательства со стандартами ОЭСР по 20 его комитетам, занимающимся различными направлениями. Одним из первых двух таких комитетов, на которых гармонизацию обкатывали, был налоговый. В то время я работал в ФНС и был вовлечен в процесс гармонизации. В его рамках Россия приняла целый ряд крайне полезных (пусть иногда и с доморощенными перегибами) законов, в частности, законодательство о трансфертном ценообразовании, контролируемых иностранных компаниях, и многое другое.

Мне лично очевидно, что, если бы не было ОЭСР, этот набор норм был бы либо принят в меньшем объеме и позже, либо не принят вовсе. И не столько потому, что отечественной бюрократии без готовых модельных документов ОЭСР было сложно самостоятельно разработать что-то подобное, но и потому, что просто не хватило бы политической воли это имплементировать. Такие нормы серьезно ущемляли интересы конкретных олигархических групп, а «продать» их массовому избирателю как популярные действия Кремля невозможно. Массовый избиратель в принципе не способен понять их содержание. Без морковки в виде вступления в ОЭСР преодолеть бюрократическую инерцию и лоббизм было бы сложно.

Вообще, ОЭСР – интересная организация. В прекрасном здании в 16 квартале Парижа, рядом с Булонским лесом, сидят какие-то люди и пишут модельные законы на самые разнообразные темы. Написаны уже сотни таких законов/рекомендаций. А десятки стран по всему миру принимают на их основе свои собственные суверенные законы, иногда тупо переводя модельный. Большинство этих стран не члены ОЭСР. Никакие избиратели экспертов ОЭСР не избирают, да и правительства стран – членов организации имеют на них весьма ограниченное влияние.

Как-то раз я был в составе российской делегации, летавшей в Эквадор для обсуждения соглашения об избежании двойного налогообложения. И там случился интересный казус: у российской делегации проект соглашения был на основе модельного соглашения ОЭСР, а у эквадорской – модельного соглашения ООН.

Для Эквадора, не являющегося членом ОЭСР, было как-то странно основываться на модели, разработанной этой организацией. Суперсуверенную Россию (тоже не члена ОЭСР) это не смущало. Но самое показательное: два суверенных государства спорили между собой о том, модель какой из двух международных организаций следует принять за основу (это 98% текста) соглашения об их суверенных взаимоотношениях.

Когда в ноябре 2008 года для решения проблем, вызванных международным финансовым кризисом, впервые произошла встреча G20 на уровне первых лиц, одной из главных ее тем было наступление на офшоры. Национальные правительства столкнулись с общей проблемой потери налоговых поступлений. Кто разрабатывал меры, необходимые к принятию в странах членах G20? Правильно: ОЭСР, ФАТФ и далее по списку. Международная бюрократия. (Про то, какую роль в государственном управлении многих стран играют сегодня МВФ и Всемирный банк, я подробно писал здесь.)

А откуда берутся кадры для международной бюрократии? Отчасти это самостоятельная карьерная линия, отчасти делегируются национальными бюрократиями. Но если внутри страны суверенный российский или иранский режим может назначить на заметные позиции кого угодно: хоть Глазьева, хоть Мутко, то делегирование подобных персонажей в международные организации как минимум не эффективно, а часто и просто невозможно.

В подобных организациях эффективно могут работать лишь люди, отвечающие определенным критериям, от знания языков до разделения некоторых базовых концепций. Какое бы мракобесие ни творилось в госаппарате России, Ирана или Китая, те немногие чиновники, которых подобные страны в принципе могут делегировать в международные структуры, как правило, идеологически гораздо ближе к этим международным организациям, нежели к национальным бюрократиям, как минимум в силу своего уровня образования. Можно стучать тапком по трибуне ООН, но в экспертном обсуждении ОЭСР ни тапка, ни идей «особого пути» никто просто не заметит.

В буквальном смысле позиции в международной бюрократии не наследуются, но они очень похожи на позиции в римской католической церкви Высокого Средневековья. Английский или испанский король мог способствовать тому, чтобы конкретный человек стал аббатом или кардиналом, потому что он испанец или родственник короля. Но чтобы влиять на политику церкви, такому человеку нужно было научиться играть по правилам церкви и разделять ее идеологию.

Современная корпорация бюрократов со своими специфическими интересами и ресурсами точно так же, как и в Высоком Средневековье, возникла из новых функций, спрос на которые был предопределен новыми экономическими реалиями.

В основе этих реалий – возникновение глобального финансового рынка, многократный рост объемов международной торговли, упрощение межстранового перетока технологий, капитала и рабочей силы, и т.д. В современном мире нет смысла иметь много национальных Apple, Google или Uber. Одни рынки просто обречены на то, что на них будет 3–5 глобальных мировых игроков, другим рынкам остро необходимы глобальные стандарты и правила.

В XIX веке российское правительство, глупо, но вполне суверенно приняло решение строить железнодорожную колею иной ширины, чем в Европе. А кто сегодня разрабатывает стандарты 5G, ISO и прочее подобное? Влияние национальных правительств на разработку подобных стандартов гораздо меньше, нежели влияние глобальных корпораций.

Разработка технологических стандартов (типа советских ГОСТов) по широкому кругу продуктов – это вообще грандиозная задача, требующая наличия десятков профильных институтов. Сегодня она едва под силу крупным государствам и абсолютно неподъемна для множества мелких.

Помимо всего этого существует набор экологических проблем, решение которых может быть достигнуто только в результате международной кооперации. Власть католической церкви когда-то во многом проистекала из ее функции содействовать спасению и страхе перед «не спасением» . Новая экологическая церковь растет из идеи о необходимости спасения от глобального потепления. История свидетельствует, что не важно, насколько реальны угрозы «не спастись», важно, сколько верующих в необходимость спасения и в то, что церковь укажет к нему путь.

И международная бюрократия, и глобальные корпорации – результат одних и тех же процессов. Эти процессы увеличивают глобальное благосостояние и носят самоподдерживающийся характер: больше ресурсов у глобальных корпораций – больше регуляторных функций у международной бюрократии – выше уровень всеобщего благосостояния. Историческая целесообразность на их стороне.

В эпоху централизации европейских государств отдельные короли могли быть слабыми и глупыми, а первые министры – вороватыми. Отдельные борцы за феодальные привилегии были деятельны и сильны, но это не переломило тенденцию. Какие бы откаты в виде Трампов и Брекзитов ни случались, общий вектор глобализации может быть переломлен только какой-то глобальной катастрофой. В любом инерционном сценарии ресурсы групп, которым выгодна глобализация, будут и далее увеличиваться, а ресурсы защитников суверенных привилегий – сокращаться.

Как и в случае с земельной аристократией, никто не стремится к уничтожению национальных государств, и они никуда не исчезнут. Просто будут встраиваться в новые процессы в новом качестве, постепенно трансформируясь из полноправных суверенов в одного из участников процесса управления.

Суверенные государства сегодня с точки зрения исторической логики аналогичны феодалам XV века, а борьба за суверенитет аналогична борьбе за феодальные привилегии. Однако какие бы перегибы не несла с собой централизация, на определенном этапе она объективно способствовала экономическому развитию и росту глобального благосостояния. В том числе за счет сокращения прав аристократии по отношению к обычным людям. Глобализация работает симметрично.

И последнее. Число долларовых миллионеров, эмигрирующих из одной страны в другую, измеряется многими десятками тысяч в год. И едут они отнюдь не в Россию или Китай, а в небольшое число развитых стран, часто продолжая оттуда руководить бизнесом на родине. Образованные и квалифицированные кадры еще более массово переезжают примерно в том же направлении. Владельцы различных важных ресурсов стекаются в несколько точек на планете, уменьшая число ресурсов в тех местах, откуда они уехали.

Одним из признаков перелома в борьбе центральных правительств с феодальной вольницей иногда называют момент, когда амбициозная мелкоземельная аристократия массово устремилась за карьерой ко двору, предпочитая отъезд службе местному графу и тем самым лишая его ресурсов к противостоянию с центром